VII SA/Wa 498/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu (...) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2022 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz (...)kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z[...] lutego 2022 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 i 2, art. 54, art. 60 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., jak również art. 59 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.), dalej: u.o.o.ś w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: r.s.u.w., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...]z [...]października 2021 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, SKO stwierdziło, że Wójt Gminy [...] decyzją z 8 października 2021 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kielcach z [...] kwietnia 2021 r. ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w miejscowości Wola [...]ka, gmina [...] Pismem z [...] października 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył A.K., zarzucając Wójtowi Gminy[...] naruszenie: 1) art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez brak określenia przedmiotu decyzji, a w szczególności przedsięwzięcia, którego dotyczy, co jest niezbędnym elementem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że nie jest konieczne sporządzenie przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko; 3) art. 62 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż inwestycja objęta niniejszym postępowaniem nie będzie ponadnormatywnie negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, podczas gdy z uwagi na zakres zabudowy gruntu, lokalizację przedsięwzięcia i jego oddziaływanie na środowisko przyrodnicze zarówno bezpośredni, jak i pośredni wpływ na środowisko i zdrowie ludzi z powodu emisji hałasu, pola elektromagnetycznego i brak zabezpieczeń przed pożarem powinien skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. We wskazanej powyżej decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zamierzeniem inwestora jest budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą o łącznej powierzchni zabudowy do 0,49 ha. Zatem, co do zasady, planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, aczkolwiek jest bardzo bliska progu zaliczenia jej do takiego przedsięwzięcia w świetle § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: r.p.m.z.o.ś. Inwestycja zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Puszczy [...] wpisanego do obszarów chronionych Natura 2000. Organ w tym kontekście wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 u.o.o.ś. realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony lub obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1. u.o.o.ś. SKO podniosło, że wprawdzie nie ulega wątpliwości, że organ rozpatrujący wniosek inwestora nie może w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy rozstrzygać kwestii będących przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednakże niedopuszczalność rozstrzygania kwestii unormowanych w Dziale V u.o.o.ś. przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ ten nie jest zobowiązany do oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy warunków zabudowy. O ile bowiem wnioskodawca nie uzyska wymaganej decyzji środowiskowej, to niedopuszczalne będzie uwzględnienie jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Właściwy organ nie będzie mógł wszakże w takiej sytuacji stwierdzić, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Dlatego ustalenie, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno być dokonane przez organ przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 ust. 1 k.p.a.). Dowodem takim będzie przede wszystkim wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w którym inwestor zobowiązany jest m.in. określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). O ile dane zawarte we wniosku okażą się niewystarczające do stwierdzenia, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to dążąc, zgodnie z art. 7 k.p.a., do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., zbierając wyczerpująco materiał dowodowy, jak podkreśliło SKO, organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do przedstawienia dodatkowych dokumentów. Następnie powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu wydanej decyzji, odnosząc się do kwestii obowiązku (lub jego braku) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt rozpatrywanej sprawy, SKO stwierdziło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ I instancji w istocie przeprowadził ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, czy chociażby ocenił pod tym kątem wniosek inwestora. Wprawdzie, jak zauważyło SKO, organ I instancji w toku prowadzonego przez siebie postępowania wystąpił, m.in. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.(dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, niemniej uzgodnienia dokonano w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy [...]w rozpatrywanej sprawie ograniczył się jedynie do wskazania, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zbadał jednak, czy na terenie objętym inwestycją lub w jego pobliżu znajdują się gatunki roślin, zwierząt lub ich siedlisk objętych ochroną, bądź też jak planowana inwestycja wpłynie na życie i zdrowie ludzi. Organ nie ustalił (nie wypowiedział się) także, czy na działce nr ew. 108 lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie istnieje, bądź jest planowana (toczy się postępowanie zmierzające do realizacji przedsięwzięcia) inwestycja polegająca na budowie instalacji odnawialnego źródła energii, która łącznie wraz z przedmiotową inwestycją stanowiłaby przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. SKO zauważyło równocześnie, że według oceny organu I instancji w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ("zasady dobrego sąsiedztwa") i pkt 2 (dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610), dalej: u.o.ź.e. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy Somianka powinien mieć jednak na uwadze nie tylko przywołaną regulację, ale również wszystkie pozostałe przepisy u.p.z.p. normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w szczególności art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zdaniem SKO, norma art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwalniająca od wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW oraz, w przypadku lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki, nie większej niż 1000 kW. Z kolei pozostałe inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej odpowiednio 500 kW oraz 1000 kW, stosownie do treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p., powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to, jak podkreślił organ odwoławczy, oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas obszar inwestycji powinien zostać jasno określony w studium, w przeciwnym wypadku wymagane jest łączne spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. SKO zauważyło, że w sprawie planowana inwestycja zakłada budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW (1000 kW) na części działki nr ew. 108, przy czym organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji wskazał, iż inwestycja obejmuje teren oznaczony w ewidencji gruntów symbolem RIVb, Zdaniem organu odwoławczego powoduje to, że Wójt Gminy [...], podejmując kwestionowaną decyzję, nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligującego do wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Konsekwencją stwierdzonych uchybień jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ prowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, na co zwróciło uwagę SKO, stanowiłoby naruszenie praw strony. Pismem z [...] lutego 2022 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji SKO z [...] lutego 2022 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii jest konieczne wydanie - uprzednio wcześniej - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w czasie, gdy odpowiedni organ, tj. RDOŚ nie wskazał takiej potrzeby, stąd, mając na uwadze okoliczności faktyczne wskazane we wniosku, jak również uwzględniając opinie odpowiednich organów, nie było potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 59 ust. 1 pkt. 1 u.o.o.ś poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skoro inwestycja znajduje się na terenie obszaru chronionego Puszczy [...]i wpisuje się do obszarów chronionych Natura 2000 istnieje konieczność uzyskania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej, podczas gdy, jak stwierdził sam organ, "co do zasady planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, aczkolwiek jest bardzo bliska progu zaliczenia jej do takiego przedsięwzięcia", stąd nie istniały przesłanki do zakwalifikowania jej jako inwestycji wymagającej uzyskania decyzji środowiskowej. Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2022 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, SKO należało w kontrolowanym postępowaniu przypisać błąd w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] października 2021 r. Ma zatem rację skarżący, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Procedując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organy, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. zobowiązane są do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniach organ zobowiązany jest przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, w tym analizę zasad zagospodarowania terenu wynikającą z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji. Przy tym dokonując powyższych czynności, organ bazuje na wskazanej we wniosku przez inwestora charakterystyce inwestycji, określającej jej parametry techniczne oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Spośród przepisów odrębnych prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu istotne w niniejszej sprawie, niewątpliwie należy wskazać przepisy u.o.o.ś. oraz r.p.m.z.o.ś. W świetle tych przepisów organ rozpoznający sprawę ustalenia warunków zabudowy powinien ocenić wpływ inwestycji na środowisko i dokonać jej kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej przed ustaleniem warunków zabudowy uzasadnia treść art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., który stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. Dla oceny, czy w sprawie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia istotne jest, czy inwestycja zalicza się do inwestycji, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś., tj. przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w r.p.m.z.o.ś. i nie może budzić wątpliwości to, że organ I instancji, ustalając warunki zabudowy, jednoznacznie stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie ze względu na swoją charakterystykę nie może zostać zaliczone do żadnej z nich. Organ odwoławczy przywołując treść § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a r.p.m.z.o.ś. to twierdzenie zasadniczo podzielił, zwracając uwagę jednakże na potrzebę dodatkowej oceny sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] na terenie Obszaru Chronionego Puszczy [...]wpisanego do obszarów chronionych Natura 2000 z punktu widzenia dyspozycji art. 59 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. i wymagania § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. Nie negując tego wniosku, zwrócenia uwagi wymaga tym niemniej to, że stanowisko organu odwoławczego nie potwierdza, by wskazanych wątpliwości co do stanu faktycznego, które nabrał organ przy rozpatrywaniu w toku instancji złożonego odwołania, nie dało się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmocniła i podkreśliła merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Za samoistną podstawę wydania decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO uznało równocześnie wadliwość mającą związek z posłużeniem się przez organ I instancji błędną wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., której konsekwencją było niedopuszczalne zawężenie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, sprowadzające się do pominięcia spełnienia przez inwestycję wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ("zasada dobrego sąsiedztwa") i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej). Zdaniem SKO, jakkolwiek wnioskowana budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., to warunki realizacji takiej zabudowy powinny być kształtowane kontekstem systemowym wynikającym z treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 570/20, zgodnie z którym z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Sąd ograniczony do rozważenia tego, czy organ odwoławczy nie przekroczył w kontrolowanej sprawie swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., uznaje, że wypowiedzenie się odnośnie do prawidłowości przytoczonego wyżej wniosku interpretacyjnego, na którym zdecydowało się oprzeć SKO przy rozpatrywaniu odwołania A. K., nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty, a to wyklucza art. 64e p.p.s.a. uruchamiający postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Uwzględnienie faktu, że sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji, nie oznacza jednak odstąpienia przez Sąd od weryfikacji ustaleń organu odwoławczego, które bazując na kwalifikacji farmy fotowoltaicznej jako obiektu, którego lokalizacja musi pozostawać zgodna ze studium, wskazywały, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] cechuje się istotnymi brakami. Wymaga w tym kontekście zauważenia, że ocena prawna wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o. sprowadzała się do uznania przez SKO, że łączna moc farmy fotowoltaicznej planowanej na działce nr ew. 108 w miejscowości [...](do 1 MW) jest wyższa od dopuszczonej w art. 10a ust. 2 u.p.z.p. (moc zainstalowana do 500 kW dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii), a równocześnie wyjątek uczyniony dla wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW (art. 10a ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mógł obejmować spornej inwestycji z uwagi na wymóg związany ze zlokalizowaniem ww. urządzeń wyłącznie na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. W tych warunkach SKO przyjęło, że wymagane w sprawie było łączne spełnienie przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i odstąpienie od analizy tychże przez organ I instancji musiało skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Taki wniosek, zdaniem Sądu, pozostawał jednakże w sprawie przedwczesny, albowiem warunkiem zastosowania przywołanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. było przesądzenie, że w uchwalonym dla Gminy Somianka studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostało ustalone rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Takiego ustalenia tymczasem SKO w zakresie rozpatrywanej sprawy nie poczyniło, co uniemożliwiało organowi odwoławczemu dostrzeżenie w sposobie rozpatrzenia przez Wójta Gminy Somianka wniosku inwestora błędu mogącego skutkować uchyleniem decyzji, pozostawiając na boku w tym miejscu kwestię możliwości nadania studium mocy wpływania w zaznaczony przez organ sposób na treść decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...]w miejscowości Wola M. i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa powinna powrócić na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum oraz rozpoznania odwołania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.