VII SA/Wa 536/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. U. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki warsztatu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. U. i M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania M. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nakazującej M. U. całkowitą rozbiórkę budynku warsztatowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na wniosek H. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 20 lutego 2007 r. czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na której wybudowano budynek warsztatowy o wymiarach 6m x 22m. W dniu wizji M. U. oświadczył, że fundamenty pod przedmiotowy budynek oraz część jego konstrukcji zostały wykonane w 1977 r. Około 2000 r. budynek został wykończony. W dniu oględzin wewnątrz budynku znajdowały się narzędzia i maszyny do przetwórstwa tworzyw sztucznych. M. U. nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności inwestycji. Organ nie stwierdził użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych i nałożył na M. U. obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia w/w postanowienia: - zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wykonanymi przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewywiązaniem się przez inwestora z nałożonego w/w postanowieniem obowiązku, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M. U. rozbiórkę przedmiotowego budynku. M. U. w ustawowym terminie złożył odwołanie od w/w rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]maja 2007 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przesłankę ww. rozstrzygnięcia stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/2006, zgodnie z którym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku ze skargą H. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/08 skargę oddalił. Organ I instancji przeprowadził w dniu 9 listopada 2010 r. czynności kontrolne budynku warsztatowego na terenie przy ul. [...] w [...], w trakcie których ustalił, że stan zabudowy na w/w gruncie nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej w 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy realizacji warsztatu i nałożył na M. U. obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni licząc od dnia doręczenia w/w postanowienia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy w [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wykonanymi przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie w związku z nieprzedłożeniem przez M. U. w/w dokumentów, organ powiatowy decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nakazał M. U. całkowitą rozbiórkę budynku warsztatowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...]obr. [...] przy ul. [...] w [...]. M. U. w ustawowym terminie złożył odwołanie od w/w rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. U., zapadła zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podał, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie zrealizował budynek warsztatowy zlokalizowany na działce przy ul. [...] w [...]. W związku z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę, M. U. dopuścił się samowoli budowlanej. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]stwierdził, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany do 2000 r., czyli po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co zostało w sposób wystarczający udokumentowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem przepisy ustawy z 1974 r. nie mogą mieć zastosowania. Powyższe nie zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż skarga na w/w decyzję organu wojewódzkiego została wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/08 oddalona. Organ podkreślił, że M. U. w trakcie czynności kontrolnych oświadczył, że "(...) w 1977 r. zostały wykonane fundamenty pod przedmiotowy budynek oraz wykonano konstrukcję części budynku. Około 2000 r. budynek został połączony w jedną całość". H. Z. oświadczyła, że ,,(...) przedmiotowy budynek warsztatowy został wybudowany w 1999 r. - rozpoczęła się budowa ". Organ zaznaczył, iż za samowolę budowlaną uważa się zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy, aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem takich zdarzeń, dotyczących spornego obiektu budowlanego. Jest prawdopodobne, iż ciąg ten został zapoczątkowany już w latach 70-ych, kiedy powstał przedmiotowy budynek warsztatowy. Organ wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednocześnie zauważył, iż jeśli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, publ. LEX nr 336707). W ocenie organu odwoławczego, zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie od 1977 r. do 2000 r. wypełnia przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na powyższe oświadczenia stron, organ wojewódzki nie znalazł podstaw, aby ponownie badać datę budowy spornego budynku. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku warsztatowego oraz nałożył na M. U. obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie 90 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia, celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, wypełniona została więc dyspozycja 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki. Organ dodał, iż wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków, organ orzeka nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. U. i M. K., zarzucając naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną ocenę dowodów w sprawie stanowiących podstawę do wydania decyzji, - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na pominięciu dowodów przedstawionych w niniejszej sprawie, a także naruszenie art. 104, 107 i 123 k.p.a. polegające na ich pominięciu w rozstrzygnięciach organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem skarżących, istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegało na pominięciu w rozpatrywanej sprawie M. K. będącej współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. M. K. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, z braku powiadomienia bez własnej winy nie brała udziału w oględzinach oraz nie otrzymała rozstrzygnięcia, gdyż organ I instancji w sposób wadliwy ustalił strony postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnili, iż M. K. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości od lat 90-tych, a zatem przez cały okres trwania postępowania winna być informowana o jego przebiegu. Z niewiadomych przyczyn organ I instancji nie podjął czynności wyjaśniających w tym zakresie, pomimo wyraźnego wskazania w toku sprawy, tj. w odwołaniu od wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], iż [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku warsztatowego na terenie działki przy ul. [...] w [...], która jest współwłasnością córki skarżącego M. K. i drugiej żony jego teścia, H. . Już na tym etapie postępowania skarżący podnosił, iż organ nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego całości sprawy, do czego zobowiązuje treść art. 7 i art. 77 k.p.a. Pomimo powyższego, kolejne czynności w sprawie w dalszym ciągu kierowane były jedynie do skarżącego i do H. Z. Skarżący zarzucili, iż materiał dowodowy został oceniony przez organ wybiórczo. Wyjaśnili, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1950 r. Następnie w 1955 r. i w latach 1977-1985 budynek został rozbudowany, co zakończyło proces jego powstawania. Potwierdzenie tych okoliczności znajduje się w oświadczeniach sąsiadów złożonych do akt sprawy organu I instancji. Dodatkowym dowodem jest prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w przedmiotowym obiekcie od 1978 r., co potwierdzić może zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej z Urzędu Miasta i Gminy [...]. Przytoczona w trakcie czynności kontrolnych wzmianka o 2000 r. spowodowała wadliwą kwalifikację sprawy, bowiem organ I i II instancji uznał, iż jest to kontynuacja rozbudowy budynku, podczas gdy w 2000 r. usunięta została jedynie ściana działowa wewnątrz obiektu. Zdaniem skarżących, taka czynność mogła zostać nazwana co najwyżej pracą adaptacyjną, nie zaś rozbudową budynku, którego kubatura, obrys i kształt pozostaje niezmienny od lat 80-tych. Niemniej jednak organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły tej kwestii dostatecznie wnikliwie poprzez ustalenie charakteru prac dokonanych w 2000 r. W ocenie skarżących, stanowi to naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego zaważył na przebiegu sprawy. Skarżący zarzucili, że organy obu instancji dały wiarę jedynie zeznaniom jednej strony postępowania, z całkowitym pominięciem zeznań skarżącego i oświadczeń sąsiadów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowego stanowił art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, określa art. 52 cytowanej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przy czym pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Adresatem decyzji rozbiórkowej może być obok inwestora także właściciel i zarządca obiektu, przy czym organ nie może dowolnie w zakresie tych podmiotów dokonać wyboru adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowym obowiązkiem jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności – właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Jakkolwiek więc obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży przede wszystkim na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu, adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 589/11, Lex nr 1070609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1468/10, Lex nr 993243; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 971/10, Lex nr 758643). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego określa nie tylko adresatów decyzji, lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji. W sytuacji, gdy decyzja ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, na której obiekt jest usytuowany. Określenie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę musi bowiem wynikać z okoliczności sprawy. W niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego w istotny sposób naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., obligujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Organy nie ustaliły bowiem kręgu stron przedmiotowego postępowania, w szczególności zaś, nie wyjaśniły interesu prawnego skarżącej M. K. Legitymowanie się przez skarżącą prawem współwłasności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi, stanowiłoby niewątpliwie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie świadczących o tytule prawnym skarżącej konkretnie do przedmiotowej nieruchomości, zatem niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali prawidłowo krąg stron postępowania i rozważy, kto w świetle art. 52 Prawa budowlanego powinien być adresatem decyzji. W okolicznościach przedstawionych powyżej Sąd odstąpił od merytorycznej oceny orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.