VII SA/Wa 544/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W Sp.j. z siedzibą w R od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji sprawy dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ wojewódzki", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b.") - po rozpoznaniu odwołania M G i P G od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy", "organ I instancji") z [...] maja 2017 r. nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie regału na palety usytuowanego na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] , gmina [...] – uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że rozpoznawał już niniejszą sprawę, bowiem decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2017 r. nr [...], jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2360/17, uchylił decyzję WINB (orzeczenie to uprawomocniło się wobec niewniesienia skargi kasacyjnej przez żadną ze stron postępowania). Dokonując ponownej analizy sprawy, organ II instancji uznał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach organu powiatowego nie jest wystarczający do stwierdzenia czy kwestionowany regał na palety jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 p.b. Z tej przyczyny postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...]zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie, w terminie 45 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: przeprowadzenia oględzin na terenie działki o nr ewid. [...] w [...] , gmina [...], celem zweryfikowania i ustalenia czy wzniesiona przez inwestora stalowa konstrukcja ramowa, tj. regał na palety jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 p.b. Jednocześnie WINB wskazał, iż dokonane w powyższym zakresie ustalenia powinny zostać poparte protokołem oględzin oraz materiałem fotograficznym. Ponadto w treści protokołu należy szczegółowo opisać wygląd oraz parametry techniczne regału, w tym wymiary i sposób posadowienia na gruncie (ewentualne związanie z gruntem). Organ I instancji przytoczył fragment uzasadnienia prawomocnego orzeczenia tut. Sądu z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2360/17, w którym stwierdzono, że z bardzo lakonicznego opisu zawartego w protokole oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, nie wynika w sposób jednoznaczny, że wzniesione przez inwestora stalowe konstrukcje ramowe (regały) nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 ust. 3 p.b. Zarówno treść protokołu oględzin z [...] grudnia 2016 r., jak i materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, nie pozwalają na dostateczne zweryfikowanie twierdzeń organu o braku podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego regału (nazywanego też wiatą) do kategorii obiektów budowlanych. Braki te dotyczą szczegółowego opisania wyglądu oraz parametrów technicznych - w tym wymiarów oraz sposobu posadowienia na gruncie (ewentualnego związania z gruntem). W tym kontekście WINB wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przy piśmie z 7 stycznia 2019 r. organ powiatowy przesłał dokumentację uzupełniającą, w tym protokół oględzin z [...] stycznia 2019 r. wraz z załącznikami. W protokole tym podano, iż każdy z regałów posiada następujące parametry: wysokość - 7,80 m, szerokość - 12,40 m, głębokość - 3,30 m. Przedmiotowe regały składają się z ośmiu sekcji składowania, są wykonane z ocynkowanych profili zimnogiętych. Przymocowanie regałów wraz z obciążeniem do gruntu nastąpiło poprzez utwierdzenie układu do płyty betonowej za pomocą kotew. Z uwagi na brak przytwierdzenia do ściany sąsiedniego budynku, można przyjąć, że jest to samodzielnie wolnostojący ramowy układ konstrukcyjny. Według oświadczenia przedstawiciela inwestora, regały zostały wybudowane ok. 2006 – 2007 r. W oparciu o powyższe ustalenia protokołu oględzin, w szczególności parametry techniczne spornych regałów oraz sposób posadowienia ich na gruncie, WINB ocenił, że stalowe konstrukcje mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 3 p.b. Jednocześnie WINB podkreślił, że organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia ma istotny wpływ na wynik sprawy i bez wątpienia wykracza poza zakres art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie WINB musiałby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, co pozbawiłoby strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzję inwestor - [...] Sp. j. z siedzibą w Rudnie (dalej: "sprzeciwiająca się spółka") uczyniła przedmiotem sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej sprzeciwem decyzji zarzucono: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB z [...] maja 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek do wydania takiej decyzji; - naruszenie art. 136 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego całkowicie lub co najmniej w znacznej części w postępowaniu odwoławczym, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciwiająca się spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie postanowienia WINB z [...] listopada 2018 r. nr [...]zlecającego PINB uzupełniające postępowanie dowodowe, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana przez WINB w sytuacji, gdy całość postępowania dowodowego została przeprowadzona przez organ II instancji. Zdaniem sprzeciwiającej się spółki, w świetle wyroku tut. Sądu z 22 czerwca 2018 r. organ wojewódzki powinien uchylić decyzję PINB i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując zbadanie stanu faktycznego i wskazując w jakim zakresie ustalenia te powinny być dokonane. Tymczasem WINB wydał w trybie art. 136 k.p.a. postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...], w którym nakazał przeprowadzenie w całości postępowania dowodowego. Według sprzeciwiającej się spółki, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w oparciu o ww. postanowienie wykracza poza zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł dokonać i nie dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym sprzeciwiająca się spółka została pozbawiona możliwości zbadania sprawy przez dwie instancje administracyjne. W odpowiedzi na sprzeciw WNIB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W dziale III tej ustawy, po rozdziale 3, dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym w ramach tej nowelizacji art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M G i P G, którzy domagali się przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie nieruchomości użytkowanej do celów działalności gospodarczej prowadzonej przez sprzeciwiającą się spółkę w sprawie zbiornika wód opadowych, kontenerów na opady, wiaty na palety, odprowadzania wód opadowych do rowu, budowy drogi, użytkowania samowolnie dobudowanej części obiektu budowlanego na działkach nr ewid [...],[...],[...]. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył postępowanie administracyjne toczące się w sprawie regału na palety, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], uznając, że ww. obiekt stanowi regał towarowy w konstrukcji stalowej służący do układania odpadów użytkowych i jest wyposażeniem placu składowego. Decyzja WINB z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego, została uchylona wyrokiem tut. Sądu z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2360/17. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny; dalej: "NSA" w wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1626/10, przepis art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej NSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze z jednej strony treść ww. przepisu, a z drugiej strony powołane wyżej zalecenia sformułowane w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tut. Sądu pod adresem organu II instancji, należy stwierdzić, że WINB był zobligowany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem jak najbardziej zasadne było postanowienie z [...] listopada 2018 r. wydane w trybie art. 136 k.p.a. Według art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei ustalenia faktyczne poczynione przez PINB w ramach tego postępowania uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Dlatego nie ma racji sprzeciwiająca się spółka, twierdząc, że została pozbawiona możliwości zbadania sprawy przez dwie instancje administracyjne. W wyroku z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1140/19, NSA podkreślił, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wobec braków dowodowych WINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r. zlecił organowi powiatowemu uzupełnienie tego materiału. Pozyskane w tym trybie dowody wskazywały na konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Gdyby organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę co do jej istoty, to sprawa de facto zostałaby rozpoznana tylko w jednej instancji, a to naruszałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Skoro zatem postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a jego uzupełnienie wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., to rozstrzygnięcie merytoryczne WINB ewidentnie naruszyłoby przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz rażąco wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to zasada dotyczy dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie formalnego umorzenia postępowania i - w następstwie odwołania - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja kasacyjna WINB odpowiada prawu. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.