VII SA/Wa 545/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej: Prawo budowlane) po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. J. i K. J. (pełnomocnik R. J.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wysuniętego dachu i otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] -uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego D. N. likwidację, wystającej poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], części dachu tj. przywrócenie go do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych z dnia [...] września 1967r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 4 maja 2009r. na działce o nr ew. [...] w [...] ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny. W trakcie oględzin właścicielka nieruchomości przedłożyła pozwolenie na budowę ww. budynku z dnia [...] września 1967r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tego pozwolenia na budowę budynek mieszkalny zlokalizowany został w odległości 19,10 m od granicy z działką sąsiednią należącą do Pana S. Ch.. Wg mapy z dnia 2 grudnia 1975r. działka na której zlokalizowany jest w/w budynek oznaczona była nr ew. [...]. Jednocześnie PINB w [...] ustalił, że dokonano podziału w/w działki w taki sposób, że obecna granica działki przebiega po ścianie szczytowej spornego budynku. Ponadto organ stopnia podstawowego stwierdził, iż jedno z naświetli w ścianie szczytowej w/w budynku (od strony granicy działki nr ew. [...]) wykonane zostało z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. PINB w [...] nałożył na D. N. obowiązek zamurowania w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] otworu naświetla w ścianie szczytowej budynku w poziomie strychu od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania R. J. oraz K. J. MWINB decyzją z dnia [...] października 2009r. Nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia podstawowego. W wyniku powyższego w dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...] marca 2010r. PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wysuniętego dachu i otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010r., Nr [...] MWINB na podstawie art. 138 § 2 ustawy Prawo budowlane uchylił ww. zaskarżoną decyzję PINB w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejno decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Działając w trybie odwoławczym MWINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB w [...]. W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. działając w oparciu o art. 105 § 1 kpa organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wysuniętego dachu i otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do MWINB złożyli R. J. i K. J. (pełnomocnik R. J.). Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2443/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi R. J. uchylił decyzję MWINB z dnia [...] sierpnia 2011r., Nr [...]. Rozpatrując na nowo odwołanie MWINB wskazał, że w niniejszej sprawie wykonano samowolnie roboty polegające na wyprowadzeniu części połaci dachowej poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Roboty te w zdaniem MWINB wykonane zostały w trakcie przeprowadzonych ok. roku 2002r. związanych z wymianą poszycia dachowego i robotami dociepleniowymi i w związku z tym podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane z 1994r. Po dokonanej szczegółowej analizie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych z dnia [...] września 1967r., znak: [...], organ II instancji stwierdził, że aktualny stan faktyczny związany z wykonaniem wysunięcia dachu nie jest zgodny z zatwierdzonymi rozwiązaniami projektowymi. Oceniając możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej wykonanych samowolnie robót związanych z wysunięciem dachu organ odwoławczy wskazał, że wobec faktu, iż ściana szczytowa budynku zlokalizowana jest w granicy z działką sąsiednią stanowiącą własność skarżącej wyprowadzenie dachu poza granicę własnej nieruchomości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach techniczno - budowlanych. MWINB za niedopuszczalną uznał ewentualną akceptację organów nadzoru budowlanego dla sytuacji naruszenia cudzej własności i de facto ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej. W tym stanie rzeczy za jedynie zasadne MWINB uznał nakazanie obecnej właścicielce nieruchomości doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem budowlanym. Odnosząc się zaś do kwestii realizacji dodatkowych otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z ww. projektu budowlanego przewidywał on istnienie jednego otworu okiennego w części poddasza budynku. Odnotowując fakt zrealizowania dodatkowych dwóch otworów okiennych w tej części budynku organ odwoławczy ocenił, że ich likwidacja byłaby bezpodstawna. Skoro bowiem projekt budowlany przewidywał możliwość lokalizacji otworu okiennego w w/w ścianie to nawet w sytuacji wtórnego podziału działki (po dacie uzyskania pozwolenia budowlanego) w taki sposób, że ww. ściana znajduje się w granicy z nieruchomością sąsiednią i istnienia obecnie kilku otworów okiennych okoliczność ta wyklucza możliwość ingerencji organów nadzoru budowlanego w ramach przyznanych ustawą Prawo budowlane z 1994r. kompetencji. Powyższa decyzja MWINB z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. N.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci art.7, 80 i 107 § 1 kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy przez dowolne, a nie swobodne ustalenie, że wystająca poza lico ściany szczytowej część dachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym należącym do skarżącej położonym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...] jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] września 1967r, :nak [...], a nadto nie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie co uniemożliwia stronie kontrolę rozumowania organu administracji. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że decyzja powyższa jest nietrafna, zapadła bowiem z naruszeniem cytowanych w zarzucie skargi przepisów postępowania. Skarżąca zauważyła, że organ nie ustalił w zaskarżonej decyzji czy część dachu wystająca poza lico budynku jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. W treści uzasadnienia decyzji nie wskazuje się nawet w jakiej części ta niezgodność wystąpiła i na czym polega. Skarzaca podniosła, że faktem jest, że na budynku były prowadzone prace remontowe związane z dociepleniem ściany szczytowej judynku i wymianą poszycia dachu. Docieplenie nie obejmowało jednak spornej ściany szczytowej z uwagi na brak do niej dostępu. Wymiana poszycia dachu była zgodna z projektem budowlanym. Organ dministracji nie wskazał dowodów, na których opiera swoje twierdzenie, że odstępstwo od projektu wówczas nastąpiło. Skarżąca zarzuciał organowi dowolność w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na gruncie niniejszej sprawy podstawową kwestią jest ocena przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego z punktu widzenia wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, że art. 153 cytowanej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wreszcie cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813, WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/08, LEX nr 507195, NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07, LEX nr 509709). Na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu również okoliczności podnoszonych w skardze, rozstrzygające znaczenie przedstawia ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2443/11. W wyroku tym Sąd za niezbędne uznał obowiązek organu rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ocenie Sądu organ zobowiązany był w szczególności do dokonania dokładnej analizy dokumentacji projektowej, wskazując, że bezsprzeczne jest, że usytuowanie budynku w ostrej granicy nastąpiło już po jego wybudowaniu. Zatem okna, czy inne otwory w ścianie szczytowej, która obecnie jest w ostrej granicy działki mogą pozostać poza ingerencją nadzoru budowlanego, o ile wynikają z projektu budowlanego lub powstały w innych okolicznościach, legalnie przed podziałem działki. Zdaniem Sądu podobnie należało ocenić wysunięcie połaci dachu. Jednocześnie Sąd zobligował organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wskazując, że kasatoryjna decyzja, jest wyjątkiem, który był w tej sprawie już nadużywany. Po wydaniu wspomnianego wyroku MWINB dokonał szczegółowej analizy projektu budowlanego będącego załącznikiem do pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych z dnia [...] września 1967r., znak: [...] i porównując tę dokumentację do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie na podstawie protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej stwierdził, że w niniejszej sprawie wykonano samowolnie roboty polegające na wyprowadzeniu części połaci dachowej poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Ustalenia te należy uznać za prawidłowe. Z porównania dokumentacji projektowej z okolicznościami faktycznymi ustalonymi na podstawie protokołu oględzin z dnia 31 sierpnia 2010 r., oświadczeń stron i świadków znajdujących się w aktach sprawy i dokumentacji fotograficznej, składających się na obszerny materiał dowodowy wynika, że ustalenia organu zostały dokonano w sposób prawidłowy i z zachowaniem obowiązujących reguł dowodowych. Przede wszystkim należy podkreślić, że projekt budowlany, w oparciu o który zrealizowano budynek mieszkalny nie przewidywał wysunięcia połaci dachowej poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Tymczasem z protokołu oględzin z dnia 31 sierpnia 2010 r., złożonych zeznań oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że takie wysunięcie obecnie występuje. Co więcej, z dokumentacji fotograficznej wynika, że po wybudowaniu budynku wspomniane wysunięcie nie występowało i pojawiło się dopiero po przeprowadzeniu robót remontowych. Organ uznał, że nastąpiło to ok. roku 2002 w trakcie robót związanych z wymianą poszycia dachowego i dociepleniem budynku. Skarżąca kwestionuje wspomnianą datę dokonanej zmiany, jednakże w ocenie Sądu pozostaje to bez większego znaczenia dla sprawy, skoro w sposób nie budzący wątpliwości nastąpiła zmiana konstrukcji dachu (jego wysunięcie) w stosunku do dokumentacji projektowej. W tej sytuacji ustalenie precyzyjnej daty nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę wiążące wytyczne zawarte w wyroku Sądu z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2443/11. Jako prawidłową należy także uznać dokonaną przez MWINB ocenę możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej wykonanych samowolnie robót związanych z wysunięciem dachu organ odwoławczy. Skoro bowiem ściana szczytowa budynku zlokalizowana jest w granicy z działką sąsiednią stanowiącą własność skarżącej wyprowadzenie dachu poza granicę własnej nieruchomości nie może być akceptowane przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. Nie ulega również wątpliwości, że nakaz sformułowany w zaskarżonej decyzji jest na tyle wyrażony w sposób jasny i precyzyjny, że należy go uznać za wykonalny i podlegający egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd nie zgodził się z argumentacją, iż ustalenia organu zostały dokonane w sposób dowolny. Jakkolwiek można wskazać na pewną lakoniczność niektórych sformułowań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jednak ustalenia MWINB znajdują odzwierciedlenie w obszernym materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie długotrwałego postępowania administracyjnego, zaś wspomniana, częściowa zdawkowość argumentacji organu nie może w żaden sposób zostać uznana za naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Należy również podkreślić, że MWINB uznał za bezpodstawne wydanie rozstrzygnięcia o likwidacji dodatkowych dwóch otworów okiennych w części poddasza budynku, co niewątpliwie jest korzystne dla D. N.. Abstrahując od oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie należy uznać, że nie jest ono przedmiotem zarzutów i argumentacji D. N., zaś Sąd nie mógłby dokonać oceny sprzeczności tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, biorąc pod uwagę bezwzględnie obowiązujący zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej wyrażony w art. 134 § 2 ppsa. Sąd dokonał również z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem ewentualnej konieczności zastosowania przez MWINB rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 kpa ze względu na konieczność bezwzględnego zachowania zasady określonej w art. 15 kpa, ze względu na zastosowany nakaz dotyczący likwidacji części połaci dachowej. Sąd uznał jednak, że w tym względzie związany jest oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2443/11, który kilkukrotnie i jednoznacznie wskazał na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez MWINB, bez stosowania wyjątkowej decyzji kasatoryjnej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.