VII SA/Wa 549/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej K.p.a.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 dalej ustawa), po rozpatrzeniu zażalenia E. S., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Powyższym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ wojewódzki wstrzymał do dnia [...] czerwca 2015 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w [...], w gminie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, wskazując mianowicie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], nakazującą E. S. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 1,45 m x 6,10 m + 2,20 m x 7,60 m + 1,40 m x 6,10 m, wzniesionego na terenie działki nr [...], położonej w [...], w gminie [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z niewykonaniem przez zobowiązaną nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] przystąpił do jego egzekwowania. Upomnieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] organ wezwał do wykonania obowiązku. W dniu [...] stycznia 2006 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 10.000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] marca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie organu powiatowego w całości i orzekł o nałożeniu na E. S. grzywny w wysokości 5 000 złotych. Pismem z dnia [...] września 2014 r. stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. E. S. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki domku rekreacyjnego na terenie działki nr [...] położonej w [...] gm. [...] na okres 5 lat od otrzymania decyzji w sprawie, na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", argumentując swój wniosek m.in. złym stanem zdrowia i potrzebą rekonwalescencji po przebytej chorobie nowotworowej. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia zajętego stanowiska, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną mogą, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Podkreślił, że z istoty przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym – "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko rozstrzygnięcie będzie miało charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać postępowanie egzekucyjne. Dalej, organ podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie istotne znaczenie ma postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2014 r., zobowiązujące E. S. do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia do dnia [...] czerwca 2015 r. Organ wojewódzki zaznaczył, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych tj. nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie wyklucza dokonywania nowych czynności egzekucyjnych. Natomiast skutkiem wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zarówno niedopuszczalność dokonywania nowych czynności w ramach wykonywania już zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i niedopuszczalność stosowania nowych środków egzekucyjnych. W konsekwencji w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. nie będą podejmowane wobec skarżącej czynności egzekucyjne, co umożliwi zobowiązanej wykonanie obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] marca 2005 r. Powyższa okoliczność jak i potrzeba rekonwalescencji po przebytej chorobie nowotworowej w obiekcie objętym nakazem rozbiórki, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiły szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego na czas określony tj. do dnia 30 czerwca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki dokonał nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego uznając, że w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", a więc takie okoliczności, które są niezależne od zobowiązanego oraz na które nie ma on wpływu. Zdaniem organu II instancji, trudności dokonania rozbiórki obiektu wiążące się z stanem zdrowia zobowiązanej, jak również konieczność poniesienia wydatków finansowych, w związku z uiszczeniem grzywny w celu przymuszenia, nie mogą być uznane za uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że ostateczna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana w 2005 r. Ponadto, rozbiórka objętego nakazem obiektu nie musi być wykonana osobiście przez zobowiązaną. Organ odwoławczy nie uchylił jednakże rozstrzygnięcia organu I instancji, z uwagi na dyspozycję art. 139 k.p.a., tj. zakaz wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, iż sytuacja życiowa, a przede wszystkim zdrowotna strony nie kwalifikuje się do "szczególnie uzasadnionych przypadków", które przemawiałyby za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi E. S. powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem scharakteryzowania trybu z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/07, z dnia 2 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1395/09, z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 351/10). Podniosła, że w jej ocenie, niewątpliwie choroba nowotworowa, a także choroby serca stanowią czynniki, na które skarżąca nie ma wpływu. Mają zdecydowanie charakter wyjątkowy i losowy, wpływając znacznie i osłabiając kondycję skarżącej. Stres związany z postępowaniem egzekucyjnym oraz obowiązek organizacji rozbiórki spornego obiektu budowlanego może mieć negatywny wpływ na zdrowie skarżącej, prowadząc do jego pogorszenia. Jako dowód w sprawie strona wskazała na dokumentację z przebiegu choroby nowotworowej oraz kartę informacyjną Oddziału Ratunkowego Szpitala [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., wydane w oparciu o art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wstrzymujące do dnia 30 czerwca 2015 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w [...], w gminie [...]. Zgodnie z powołanym przepisem, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z istoty przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści w sytuacji kiedy ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym – "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Zatem to organ nadzoru decyduje czy w konkretnym stanie faktycznym należało uznać, iż tego rodzaju "szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił" oraz czy uzasadniał ocenę o dopuszczalności wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99). W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że wskazana przez skarżącą okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jako "szczególnie uzasadniony przypadek" może zostać uznana tylko taka sytuacja, która spowodowana jest określonymi czynnikami, na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638). Za "szczególnie uzasadnione przypadki" można także uznać stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 86/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/04, z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1539/11, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/14). Sąd nie neguje trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącej, czy też problemów związanych z wiekiem strony, jednakże te okoliczności nie stanowią przesłanki umożliwiającej wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/13, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 782/14, z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1672/15). Jak wynika z akt sprawy, skarżącej nakazano, prawomocną, ostateczną decyzją, skontrolowaną przez sądy administracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 282/07), dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji nie został wykonany, zatem wszczęto, w dniu [...] stycznia 2006 r. postępowanie egzekucyjne (tytuł wykonawczy [...]). Obowiązek rozbiórki istnieje już prawie dziesięć lat. Nie można zapominać, że celem postępowania egzekucyjnego, jest przymusowe doprowadzenie do wykonania nałożonych na zobowiązanego obowiązków, innymi słowy, doprowadzenie do stanu określonego w ostatecznej decyzji. Brak możliwości przymusowego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym uniemożliwiałoby osiągnięcie ww. celu postępowania egzekucyjnego i prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności. Gdyby przyjąć, że "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" jest to, iż skarżąca jest osobą schorowaną, a jak wyżej wskazano Sąd tego nie neguje, to de facto wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym okazałoby się niemożliwe, a orzeczony obowiązek rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, pozbawiony byłby realnego znaczenia. Z uwagi na wiek strony skarżącej, z dużym prawdopodobieństwem, choroba strony mogłaby stanowić zawsze przesłankę do przerwania biegu postępowania egzekucyjnego. Ponadto, należy mieć na względzie, iż obiekt będący przedmiotem rozbiórki pełni funkcję letniskową, nie jest miejscem stałego zamieszkania skarżącej, którego rozbiórka, w trudnej sytuacji zdrowotnej strony, mogłaby stanowić znaczną uciążliwość, pozbawić ją miejsca zamieszkania. Nadto, zaznaczyć także trzeba, iż rozbiórka nie musi zostać wykonana osobiście przez zobowiązaną. Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż okoliczności podnoszone we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mogą stanowić przesłanek do jego uwzględnienia. Prawidłowo także nie uchylił postanowienia organu I instancji, na mocy którego, organ wojewódzki wstrzymał do dnia 30 czerwca 2015 r. postępowanie egzekucyjne, albowiem barierę stanowiła regulacja z art. 139 k.p.a., zakazująca wydania rozstrzygnięcia mniej korzystnego dla strony odwołującej się niż dotychczasowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.