VII SA/Wa 553/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowień I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie tego organu, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., znak [...] Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. H. z dnia [...] grudnia 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowień Głównego Inspektora Sanitarnego: z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] i z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] wydanych w trybie art. 97 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], które odmawiało stwierdzenia nieważności postanowień Głównego Inspektora Sanitarnego: z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] i z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją ostateczną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej - choroby skóry. Następnie w związku z wnioskiem J. H. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz o zawieszenie postępowania sądowego prowadzonego ze skargi na ww. decyzję, Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] zawiesił postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. do czasu zakończenia postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] ze skargi J. H. na ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Po otrzymaniu informacji od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o zakończonym postępowaniu sądowym oraz na wniosek J. H. z dnia [...] maja 2009 r., Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]kwietnia 2004 r., znak: [...], a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., która utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. W efekcie kolejnego pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowień Głównego Inspektora Sanitarnego: z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] i z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że za rażące naruszenie prawa nie można uznać wskazywanych przez stronę opóźnień w postępowaniu Głównego Inspektora Sanitarnego, tym bardziej, że zarzuty w tej mierze są nieuzasadnione. Zarzut braku wystąpienia do Sądu o zawieszenie postępowania jest niezrozumiały. Strona nie wskazuje, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania sądowego i na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa związane z brakiem wystąpienia do Sądu. Zarzut braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego jest nieuzasadniony, gdyż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wskazywane dowody były zbędne. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Na skutek wniesionego przez J. H. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadło opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ wyjaśnił, że J. H. został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. postanowień z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...]sierpnia 2009 r., lecz z możliwości takich nie skorzystał. Postanowienia te zostały wydane w trybie art. 97 k.p.a. i nie rozstrzygały meritum sprawy podejrzenia u J. H. choroby zawodowej. Wskazał, że J.H. nie sprecyzował, ze względu na którą z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad domaga się stwierdzenia nieważności postanowień Głównego Inspektora Sanitarnego, a w ocenie organu nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. H., dochodząc stwierdzenia nieważności: decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu sanitarnego I instancji w [...]; decyzji z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] września 2010r.; decyzji z dnia [...] września 2010r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...] w sprawie - braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego J. H. choroby zawodowej skóry; postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] w sprawie podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] wydanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego; postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania, ponieważ do jego wydania brak było podstawy prawnej; postanowienia z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowień Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009r.; postanowienia z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] wydanego przez p.o. Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymującego w mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2012r. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Sanitarny od momentu złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2004r. "nic w sprawie nie robi", nie zbiera żadnych materiałów dowodowych, nie powołuje żadnych biegłych w celu oceny stanu zdrowia skarżącego - w zakresie choroby skóry - choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Jak wynika z zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, jednym postępowaniem objęto i jednym postanowieniem rozpoznano wniosek o stwierdzenie nieważności dwu aktów - postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r., o zawieszeniu postępowania oraz tego organu z dnia [...] sierpnia 2011r., o podjecie zawieszonego postępowania. Istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Tej zasadzie organy w sprawie mniejszej uchybiły. Jedynym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż "jednej strony". Z powyższego unormowania nie wynika możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania, w tym także w trybie nieważnościowym, dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Jest w nim mowa o więcej niż jednej stronie. Chodzi tu nadto o dopuszczenie prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do więcej niż jednej strony, gdy prawa i obowiązki stron wynikają m.in. z tego samego stanu faktycznego. Ujęte w art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie. Taki też pogląd w kwestii przesłanek i zasad stosowania art. 62 k.p.a. prezentowany jest w judykaturze orzeczniczej (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 687/05, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 152/06 i z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 936/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 199/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 164/08). Kolejna wada zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wynika stąd, że kontroli, po myśli wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, miały zostać objęte postanowienia, a organy nie zważyły na przepis art. 126 k.p.a. Tymczasem, stanowi on, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Powyższe oznacza, że postępowanie nieważnościowe może dotyczyć tylko takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. We wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, wskazano postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Jak stanowi przepis art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie w przedmiocie podjęcia postępowania administracyjnego nie jest postanowieniem na, które przysługuje zażalenie, a tym samym jak wskazano powyżej w świetle art. 126 k.p.a. nie mają do niego zastosowania przepisy art. 156-159, zatem nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do takiego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawą organ będzie miał na uwadze przedstawione wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).