VII SA/Wa 560/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 557 zł ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku centrum usługowo-handlowego na wskazanych działkach w O., przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na rzecz inwestora [...] Sp. z o.o. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku centrum usługowo-handlowego na wskazanych działkach w O., przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na rzecz inwestora [...] Sp. z o.o. uzasadniając swój wniosek utratą przez byłego inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazała, że jest aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości w O. nr ew. [...], stanowiącej jedną z działek inwestycyjnych. Podniosłą, że były inwestor nie jest uprawniony do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej Prawo budowlane, oraz w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. Stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja powyższa została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nakazał organowi powiatowemu ustalenie, czy wnoszący wniosek o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nabył prawa i obowiązki omawianą decyzją, a co za tym idzie czy jest stroną postępowania administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w zakresie części inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...] w O. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] przytoczył treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i powołując się na zapisy w dzienniku budowy inwestycji wskazał, że skoro ostatni wpis w dzienniku budowy został dokonany w dniu 23 maja 2012 r., to licząc od tego dnia termin na przerwanie budowy upłynie w dniu 24 maja 2015 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie przywołując treść art. 162 § 1 k.p.a. stwierdził, że ma miejsca przesłanka z pkt 1 – bezprzedmiotowość decyzji. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołała się skarżąca wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. Zarzuciła niezastosowanie się organu I instancji do zaleceń procesowych Wojewody [...]. Podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego w sprawie ani nie dopuścił nowych ewentualnych dowodów powtarzając twierdzenia ze swojej pierwszej decyzji. Zarzucił, że niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie organu wobec jednoczesnego stwierdzenia, ze w rozpatrywanej sprawie ma miejsce sytuacja wskazana w pkt 1 art. 162 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję opisaną na wstępie. Organ po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania zacytował treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że w jego ocenie prawo do złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. posiada tylko strona, na rzecz której została przeniesiona decyzja. Ponadto decyzja obejmowała kilkanaście działek w obrębie [...] w O., natomiast [...] Sp. z o.o. weszła w posiadanie jednej z działek – działki nr ew. [...]. Wskazał ponadto, że orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., na skutek m.in. utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez adresata decyzji, co organ I instancji w pierwszej kolejności powinien ustalić. Zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy ustalił, czy wnoszący wniosek o wygaśnięcie nabył prawa i obowiązki nałożone tą decyzją, a co za tym idzie stał się stroną postępowania i po dokonaniu ustaleń wyda decyzję na zasadzie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zarzuciła jej naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, ze w sprawie występują kwestie, które powinny być rozstrzygnięte przez organ I instancji, podczas, gdy stan faktyczny sporawy nie budzi wątpliwości, a materiał dowodowy zebrany w sprawie jest dostateczny dla wydania orzeczenia. Zarzuciła w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, przekazanie organowi błędnych wskazań, co do okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy, oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji co do istoty sprawy. Podniosła również zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że tylko inwestor (adresat decyzji) ma prawo wystąpić o wygaśnięcie udzielonego mu pozwolenia. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła mi.in., że jako użytkownik wieczysty ujawniony w księdze wieczystej, posiada zgodnie z art. 28 k.pa. interes prawny w wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Wskazała, że we wniosku o wygaśnięcie powołała się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. a nie na przepis art. 37 Prawa budowlanego, na którym oparto decyzję Starosty [...]. Wskazała, że decyzja zawiera niejasne wytyczne dla organu I instancji odnośnie adresata pozwolenia na budowę. W ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniosła, że w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawarte są dwie normy prawne pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa; jedna z nich będąca samodzielną podstawą wymaga spełnienia dwóch przesłanek dla jej zastosowania: bezprzedmiotowości decyzji oraz interesu społecznego albo interesu strony w stwierdzeniu jej wygaśnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., którą organ uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a., która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skorzystanie zatem z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej. Samo stwierdzenie naruszenia wskazanych przepisów procesowych, pomijając już nietrafność tego stwierdzenia nie dawało jeszcze organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadnie zarzuca się w skardze, że organ zaleca ustalenie faktów, które zostały już ustalone i nie budzą wątpliwości. Zarzut ten odnosi się do ustalenia, czy skarżąca jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu, że tylko adresat pozwolenia na budowę posiada interes prawny w wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca swój interes prawny w żądaniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. opierała na fakcie bycia użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] obr. [...] w O., która stanowi jedną z działek inwestycyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy .