VII SA/Wa 561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej “k.p.a." oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) – dalej zwanej “p.b." po rozpatrzeniu odwołania Ł. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].11.2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., art. 104 k.p.a. nakazał Ł.Z., jako właścicielowi oraz inwestorowi – rozbiórkę: a) ściany o szerokości 4,05 m z cegły ceramicznej pełnej wraz z zamontowanymi wrotami garażowymi uchylnymi zlokalizowanej od strony południowej budynku, b) ściany konstrukcji drewnianej o szerokości 4,05m wykonanej przy granicy działek o nr geod. [...] i [...] obręb [...], c) konstrukcję dachową drewnianą opartą na ścianach podlegających rozbiórce opisanych powyżej wraz z pokryciem z blachy trapezowej, wybudowanych pomiędzy budynkiem dwukondygnacyjnym posiadającym według aktu notarialnego funkcję warsztatowo-magazynową, a jednokondygnacyjnym budynkiem garażowym na terenie działki o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...] w wyniku czego został odbudowany istniejący budynek garażowy. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Ł. Z. jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę o nr geodezyjnym [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Na terenie wskazanej wyżej działki przy granicy z działkami [...], [...], [...], [....], [...], [...] zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek konstrukcji murowej z dachem jednospadowym skierowanym w kierunku własnej działki oraz dwa budynki jednokondygnacyjne konstrukcji murowej (na wysokości działek [...], [...]). Ł. Z. pismem z dnia 07.05.2010 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie przedmiotowego budynku. Zakres robót określonych w wyżej wymienionym zgłoszniu obejmował: wymianę pokrycia dachowego z papy na blachę, wymianę stolarki okiennej w istniejących otworach, gipsowanie i wyrównanie ścian, wymianę podłóg, docieplenie budynku warstwą styropianu o gr. l4 cm, roboty malarskie elewacji, wykonanie ścian działowych, uporządkowanie terenu. Ł. Z. pismem z dnia 05.10.2010 r. dokonał ponownego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie przedmiotowego budynku. Zakres robót określonych w wyżej wymienionym zgłoszniu obejmował: wymianie pokrycia dachowego (remont istniejącego częściowo uszkodzonego dachu z zachowaniem istniejących spadków i wysokości dachu polegający na wymianie pokrycia dachu z papy na blachę oraz uszkodzonych krokwi na nowe), stolarki okiennej w istniejących otworach oraz gipsowanie ścian przedmiotowego budynku. W 2011 r. Ł. Z. dokonał pomiędzy budynkiem dwukondygnacyjnym wasztatowo-magazynowym, a jednokondygnacyjnym budynkiem garażowym odbudowy jednokondygnacyjnego budynku garażowego o szerokości 4,05m. i długości 6,20 m. Odbudowa polegała na: a) wykonaniu ściany od strony południowej z cegły ceramicznej pełnej oraz montażu wrót garażowych uchylnych. b) wykonaniu ściany konstrukcji drewnianej przy granicy działek o nr geod. [...] i [....] obręb [...] c) wykonaniu konstrukcji dachowej drewnianej opartej na w/wym. ścianach wraz z pokryciem z blachy trapezowej ze spadkiem skierowanym w kierunku własnej działki. Ściany boczne budynku stanowią istniejące ściany budynku warsztatowo- magazynowego i garażowego. Organ wskazał, że w związku z czym w niniejszej sprawie zastosowanie ma artykuł 48 p.b. dotyczący wykonania budowy do której zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt. 6 p.b. zalicza się również odbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego wykonaną w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał również, że na terenie działki o nr geod. [...]...]. od 05.11.2011 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].08.2011 r. (Dz.U.Woj. [...] nr [...] poz.[ z [...].10.2011r.). Zgodnie z zapisami planu działka o nr geod. [...] znajduje się w planowanych liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 15KDD. Roboty budowlane polegające na odbudowie budynku są niezgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiekt nie został wskazany do objęcia ochroną konserwatorską. Projekt planu był uzgadniany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i uzyskał pozytywne uzgodnienie postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2011r. Ponieważ przedmiotowa budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego według którego działka o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położona w [...] przy ul. [...] znajduje się w planowanych liniach rozgraniczających ulicy w związku z czym brak jest podstaw prawnych do jej legalizacji i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należało orzec jak w sentencji decyzji. Organ, pismem z dnia 05.10.2012 r. poinformował Ł. Z., że w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Z powyższego uprawnienia Ł.Z. nie skorzystał. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Ł. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust 1 pkt 6 p.b., art. 48 ust 1 p.b., art. 50 i art. 51 p.b., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2013 r., nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Ł. Z. dokonał pomiędzy budynkiem dwukondygnacyjnym wasztatowo-magazynowym, a jednokondygnacyjnym budynkiem garażowym odbudowy jednokondygnacyjnego budynku garażowego o szerokości 4,05m. i długości 6,20 m. Odbudowa polegała na: a) wykonaniu ściany od strony południowej z cegły ceramicznej pełnej oraz montażu wrót garażowych uchylnych. b) wykonaniu ściany konstrukcji drewnianej przy granicy działek o nr geod. [...] i [...] obręb [...] c)wykonaniu konstrukcji dachowej drewnianej opartej na w/wym. ścianach wraz z pokryciem z blachy trapezowej ze spadkiem skierowanym w kierunku własnej działki. Na odbudowę omawianego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu. Organ wskazał, iż odbudowa jest rodzajem budowy w wyniku, której powstaje nowy obiekt budowlany. Zaszeregowanie przez ustawodawcę odbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudowę, nadbudową obiektu budowlanego ". Tym samym na podstawie art. 29 – 31 p.b. inwestor na odbudowę obiektu miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że z pisma Prezydenta Miasta [...], wynika ,iż działka na której usytuowany jest omawiany obiekt położona jest w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod pas drogowy publiczny ulicy dojazdowej, oznaczonej symbolem 15 KDD. Roboty budowlane obejmujące nadbudowę i odbudowę przedmiotowych budynków są niezgodne z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 05.03.2004 r., sygn. akt IV SA 2780/01 ,(...) interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właśnie rolą organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. " Organ wskazał, że z uwagi na to, iż przedmiotowa odbudowa pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] słusznie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał Ł. Z. rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej nadbudowanej części budynku dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na terenie działki o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł Ł. Z. (dalej zwany skarżącym), zaskarżonej decyzji zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skutkiem czego organ bezkrytycznie przyjął, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły nadbudowę, a nie remont; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie; d) art. 15 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie merytorycznie sprawy w jej całokształcie; e) art. 11, art. 8 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia decyzji, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu, które w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia; f) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżącego poczucie braku zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w i tym postępowaniu II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: g) art. 3 ust. 1 pkt 6 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie przez organ administracji, iż roboty budowlane wykonane na terenie działki o nr geod [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...] stanowiły odbudowę, w sytuacji gdy w rzeczywistości należało je zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy; h) naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.. Nr 243. poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego błędne i całkowicie nieuzasadnione zastosowanie w sprawie polegające na nakazaniu rozbiórki: i) naruszenie art. 50 i art. 51 p.b. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona. Przedstawiona w skardze argumentacja, wbrew przekonaniu skarżącego, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jak wynika z zacytowanego powyżej przepisu znajduje on zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Takim innym przypadkiem będzie remont obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 369/2001 - LexPolonica nr 360170). W myśl art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - Lex nr 194342). Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje w określonej formie i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - Lex nr 194342 czy wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07 - Lex nr 516082). Analizując art. 48 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, należy zwrócić uwagę, że odnosi się on wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6. Budowy prowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b, a pozostałe przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych - art. 50-51. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 10 maja 2012r., podpisanego przez skarżącego, inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu pomiędzy budynkiem dwukondygnacyjnym posiadającym według aktu notarialnego funkcję warsztatowo-magazynową, a jednokondygnacyjnym budynkiem garażowym na terenie działki o nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...] :ściany od strony południowej z cegły ceramicznej pełnej oraz montażu wrót garażowych uchylnych,wykonaniu ściany konstrukcji drewnianej przy granicy działek o nr geod. [...] i [...] obręb [....],wykonaniu konstrukcji dachowej drewnianej opartej na w/wym. ścianach wraz z pokryciem z blachy trapezowej ze spadkiem skierowanym w kierunku własnej działki. Wykonane prace doprowadziły w konsekwencji do odbudowy jednokondygnacyjnego budynku garażowego o szerokości 4,05m. i długości 6,20 m. Jak stwierdził sam skarżący dokonał "odtworzenia garażu który był w bardzo złym stanie technicznym, przy czym gabaryty budynku nie zostały zmienione. Roboty budowlane polegające na wykonaniu ściany północnej i południowej wraz z konstrukcją dachową i pokryciem zostały wykonane w roku 2011r."( vide protokół z dnia 10 maja 2012r.) Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca ponowne wzniesienie prawie całego obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa (art. 3 ust. 1 pkt 6 p.b). Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zakwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego opisanych robót budowlanych jako odbudowa garażu pozostaje w zgodzie z treścią art. 3 ust 1 pkt 6 p.b a więc na ich wykonanie inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustalenie, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej determinowało więc wszczęcie przez organ postępowania w trybie art. 48 p.b a nie jak wskazuje skarżący w trybie art. 50 i 51 tegoż prawa. Okolicznością w sprawie bezsporną jest także, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].08.2011 r. (Dz.U.Woj. [...] nr [...] poz.[...] z 05.10.2011r.) działka o nr geod. [...] znajduje się w planowanych liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 15KDD. Roboty budowlane polegające na odbudowie budynku są więc niezgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co z kolei uniemożliwia przeprowadzenie procedury legalizującej samowolę budowlaną. W wypadku ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1347/10, cbois.nsa.gov.pl, II OSK 505/05 Lex nr 266057). Przy czym, należy to zauważyć, zgodność z prawem danego obiektu należy oceniać według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie. W przepisie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż samowolnie wzniesiony obiekt budowlany winien odpowiadać aktualnie obowiązującym przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie pozwala na legalizację takiego obiektu. Z tych też przyczyn nie można podzielić zarzutów skargi co do naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust 1 pkt 6, art. 48 ust 1 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze zwłaszcza, że ich uzasadnienie sprowadza się do polemiki z ustaleniami organów. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa. Organ przeprowadził oględziny w których czynny udział brał skarżący, dokonał ustaleń podczas tej czynności dowodowej która uzupełnił o dokumentację zdjęciowa potwierdzającą ustalenia co do zakresu robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Sąd podziela natomiast zarzuty skargi odnoszące się do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jako sporządzonej z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, bowiem organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy a jedynie takie w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić przyczynę uchylenia decyzji przez Sąd. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.