VII SA/Wa 563/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Sygn. VII SA/Wa 563/11 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. decyzją NR [...] z dnia 10 sierpnie 2010 r. na podstawie art. 104 o art. 105 § 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dot. robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli inwestycji przy ulicy [...] w W. przeprowadzonej w dniu 11 maja 2010 r. stwierdzono, iż w budynku wykonano 3 okna w lukarnach i 1 okno w lukarnie w miejsce projektowanych okien dachowych od strony ul. [...]. W ocenie organu stanowiło to istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W związku z powyższym w dniu 26 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. wszczął postępowanie w przedmiecie nadzoru w zakresie odstępstw polegających na wykonaniu wykuszy na dachu budynku. W dniu 18 czerwca 2010 r. do organu wpłynęło pismo od inwestora firmy R. Sp. z o.o. z załączoną dokumentacją fotograficzną informujące, iż roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W celu potwierdzenia stanu robót w dniu 12 lipca 2010 r. została powtórnie przeprowadzona wizja budynku przy ul. [...] w W. Wyniki nadzory wykazały, iż stan budowy jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. uznał, iż w dniu wydania decyzji nie ma podstaw do prowadzenia dalszych czynności w zakresie nadzoru i umorzył postępowanie w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. w zw z art. 7 k.p.a. oraz art. 50 ust 1 i art. 51 ust 1 - ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w postępowaniu wyjaśniającym podniesiona została również kwestia układu dachu, umieszczenia wykuszy i nadbudówek oraz zmiany wysokości rzędnej kalenicy. Odwołująca się wskazała, iż skutkiem podwyższenia kalenicy jest ograniczenie światła dziennego do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W. Zdaniem odwołującej organ I instancji pominął w decyzji powyższe odstępstwa od projektu budowlanego i ograniczył się do kwestii okien w lukarnach czym naruszył art. 7 k.p.a. Ponadto zdaniem organu zachodziły przesłanki do zastosowania art. 50 ust 1 i art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ stwierdzenie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę stanowi stosownie do art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane przesłankę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Odwołująca się podniosła ponadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. nie uznał jej za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. organ naruszył art. 28 k.p.a. bezpodstawnie nie dopuszczając jej do udziału w postępowaniu. Odwołująca się wskazała, iż jest podmiotem praw, który ma zdolność prawną i powinna brać udział w postępowaniu, którego wynik dotyczy jej praw i obowiązków. Interes prawny odwołując się wywodziła z tego, iż przebudowa i rozbudowa budynku przy ulicy [...] w W. wpływa na prawa i obowiązki właścicieli sąsiednich działek znajdujących się w zakresie oddziaływania obiektu. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] zajmuje zaś działkę sąsiadującą z budynkiem przy ul. [...] w Warszawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu II instancji jest ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne tj. m.in. czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Tylko bowiem osoba, która spełnia wymogi przepisu art. 28 k.p.a. może zaskarżyć decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. NR [...] z dnia [...] sierpnie 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż strona musi wywodzić interes prawny z określonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a interes ten nie może mieć charakteru jedynie faktycznego. W celu dokładnego wyjaśnienia legitymacji procesowej skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, ponieważ budynek Wspólnoty nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką przy ul. [...], a zatem budynki znajdujące się na tej działce nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość Wspólnoty. Tym samym interes Wspólnoty jest jedynie interesem faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, iż sam charakter zmian wprowadzonych przez inwestora tj. zmiana wysokości nadbudowy czy modyfikacja dachu wskazują na to, że nie chodzi w sprawie o drobne zmiany estetyczne, ale o takie, których oddziaływanie może mieć znacznie większy zakres niż bezpośrednie sąsiedztwo. W ocenie skarżącej zburzenie linii dachowej negatywnie wpływa na przestrzeń publiczną i przekracza granice działki przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie wykonanie wykuszy w dachu budynku przy ul. [...] nie oddziałuje negatywnie na działkę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i nie ogranicza korzystania z niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią zasadniczą jest ustalenie czy wnosząca skargę Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego dot. robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w W. W ocenie organów skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy trafnie uznały, iż w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane przymiot strony winien być określony stosownie do przepis art. 28 k.p.a., a nie do art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ostatni z powoływanych przepisów stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i z tej racji nie może być stosowany w innych postępowaniach niż wymienione w nim wprost postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 § 2 Prawa budowlanego nie obejmuje zatem zakresem zastosowania postępowania z art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 616/08, z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 584/11 i z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSKI 093/10). Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a stroną jest każdy czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy trafnie więc wskazały, że o tym czy dana osoba jest stroną postępowania decyduje okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. Powszechnie przyjmuje się, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ocena czy osobie przysługuje przymiot strony, a zatem, że posiada ona interes prawny w danym postępowaniu, wymaga przede wszystkim ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej, bowiem decyzja administracyjna rozstrzygać może jedynie o prawach lub obowiązkach stron, a nie osób, które tylko pośrednio są zainteresowane sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 310/05). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący dysponuje jedynie interesem faktycznym. Skarżący nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego będącego podstawą interesu skarżącego, który uległby naruszeniu na skutek prowadzonych robót budowlanych tj. zmiany struktury dachu poprzez wykonanie wykuszy. Skarżący wielokrotnie podnosił, iż zajmuje działkę graniczącą z usytuowany budynkiem przy ul. [...] w W. Przede wszystkim sam fakt usytuowania działek należących do skarżących nie przesądza jednak automatycznie ani o braku ani o istnieniu interesu prawnego skarżących. Z jednej strony, pojęcie nieruchomości znajdujących się w obszarze wzajemnego oddziaływania może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie. Oddziaływanie wiąże się najczęściej z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, tym niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania wynika z całokształtu okoliczności faktycznych, pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. OSK 1865/04 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1645/09, gdzie wskazano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, że przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym). Z drugiej strony jednak bezpośrednie sąsiedztwo nie zawsze będzie oznaczało, iż właściciel gruntu będzie miał interes prawny w sprawie dotyczącej gruntu sąsiedniego. Może zdarzyć się tak, że obszar oddziaływania obiektu nie przekracza granic działki, na której zlokalizowana jest inwestycja (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 1746/08). Brak takiego oddziaływania będzie miał znaczenie również w zakresie oceny legitymacji podmiotu na gruncie art. 28 k.p.a. w postępowaniach według przepisów prawa budowlanego. Zawsze bowiem konieczne jest wskazanie określonego przepisu prawa materialnego z którego skarżący wywodzi interes prawny, czego skarżący nie uczynił. Ponadto istotny w sprawie jest fakt, iż nieruchomość skarżącej nie graniczy z budynkiem położonym przy ul. [...] w W. i usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...], ponieważ pomiędzy nieruchomością skarżącej i przedmiotowym budynkiem położona jest działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca fragment ulicy [...]. Mimo tego skarżąca twierdzi, iż zmiana struktury dachu poprzez wykonanie w nim wykuszy nie jest drobną zmianą estetyczną, ale ma taki charakter, że jej oddziaływanie może mieć znacznie większy zakres niż bezpośrednie sąsiedztwo. Zarzutu powyższego nie można podzielić. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sama zmiana estetyki struktury dachu (w subiektywnej ocenie skarżącego mająca wpływ negatywny) nie przesądza o tym, iż skarżący zajmujący nieruchomość nie pozostającą w bezpośredniej granicy z nieruchomością, na której znajduje się remontowany budynek, ma interes prawny, a tym samym może być uznany za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego dot. robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w W. W tym stanie rzeczy prawidłowa była oceny, iż interes ten był jedynie interesem faktycznym. W rezultacie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony. W związku z tym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego odpowiada prawu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten, przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. Lex Polonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.