VII SA/Wa 565/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nogal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2026 r. nr 91/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw z dnia 20 lutego 2026 r. B. S. , zwanej dalej Stroną lub Skarżącym, od decyzji z dnia 29 stycznia 2026 r. Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej Organem lub Wojewodą, uchylającą decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 6 października 2025 r., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 kwietnia 2025 r. do Prezydenta m.st Warszawy wpłynął skorygowany pismem z dnia 17 września 2025 r. wniosek P. Sp. z o. o. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z rampą zjazdową do garażu podziemnego, dwoma szczelnymi bezodpływowymi podziemnymi zbiornikami na wodę opadową, wewnętrzną instalację gazową i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. [...] w Dzielnicy O. w W. . Pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r. Prezydent m.st Warszawy nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji sprawy. Pismem z dnia 17 września 2025 r. Inwestor ustosunkował się do nałożonych obowiązków. Decyzją z dnia 6 października 2025 r.. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architekoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Odwołanie od ww, decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 października 2025 r., wniosła z zachowaniem ustawowego terminu P. Sp. z o. o. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 29 stycznia 2026 r. uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie Wojewody wbrew twierdzeniu organu I instancji, przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Zdaniem Wojewody Mazowieckiego z zestawienia definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy i sposobu zaprojektowania balkonów w projektowanym budynku wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymogi MPZP. Organ wskazał także, że inne zastrzeżenia organu I instancji, dotyczące m.in. projektu instalacji gazowej i braku właściwych podpisów na projekcie są niezasadne. Podsumowując, w ocenie Wojewody Mazowieckiego decyzja Prezydenta z dnia 6 października 2025 r., została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda podniósł, że art. 136 § 1 Kpa uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa. Organ wskazał dalej, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Prezydent m.st. Warszawy winien dokonać wyczerpujących sprawdzeri projektu budowlanego, o których mowa art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane winno się wezwać Inwestora do usunięcia występujących w nim sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona sprzeciwem przez Stronę. W sprzeciwie zarzucono decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezzasadnie zastosowanie w sprawie, albowiem brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 X 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wad uzasadniających jego uchylenie. Sprawa dotyczy oceny zasadności wydania decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 03.06.2024r., sygn. akt II SA/Rz 547/24). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia2018r., sygn. akt I OSK 2051/16: "Uregulowana wart. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oczywiście chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności faktycznych w takim stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Zasada ta jest podstawową regułą każdej nowoczesnej regulacji procesowej. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji". Organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2018r. sygn. akt II OSK 590/18: "Instytucja przewidziana w art. 136 Kpa nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 Kpa winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". | Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy ( por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022r., sygn. akt II OSK 3780/19). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2024r. sygn. akt II OSK 2538/12 uznał, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim: organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA\z 08.04.2011r. sygn. akt I OSK 1899/10, wyrok NSA z dnia 23.11.2006r. sygn. akt I OSK 451/06, A. Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego)".uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. Wojewoda zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Wojewoda wskazał konkretne i umotywowane powody, dla których sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Prezydent m.st. Warszawy winien dokonać wyczerpujących sprawdzeri projektu budowlanego, o których mowa art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i dopiero potem podjąć dalsze, przewidziane przepisami prawa kroki. Sąd podziela pogląd Wojewody, że organ I instancji niesłusznie uznał, że planowana inwestycja narusza przepisy MPZP. Jak wynika z dokumentacji sprawy nieruchomość inwestycyjna położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczęśliwie Południowych (uchwała Rady m.st. Warszawy Nr 1X111/1731/2013 z dnia 29 sierpnia 2013 r.), na terenie oznaczonym symbolem D4.2 MN/MW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej (zgodnie z § 18 ust. 9 pkt 1 planu). Zgodnie z § 21 ust. 9 pkt 2 lit. i) planu ustalającym warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na wskazanym obszarze linie zabudowy winne być zgodne z rysunkiem planu - w niniejszym przypadku lokalizacja projektowanej zabudowy winna "być zgodna" z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przy czym zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 15 planu przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej alei pieszej, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu, wnętrza podwórka lub innych obiektów i urządzeń; bez uwzględniania: balkonów, loggii, werand, wykuszy, okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 2 m oraz schodów zewnętrznych i ramp przy wejściach do budynków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że balkony nie mogą wykraczać poza obrys budynku więcej niż 2 metry, co w niniejszym przypadku ma miejsce. Przedmiotowa inwestycja spełnia jednak wymogi planu. Należy zwrócić uwagę, że definicja z § 2 ust. 1 pkt 15 planu wskazuje na lokalizację nieprzekraczalnej linii zabudowy – jest to najmniejsza dopuszczalna odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej alei pieszej, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu, wnętrza podwórka lub innych obiektów i urządzeń; bez uwzględniania: balkonów, loggii, werand, wykuszy, okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 2 m. Wojewoda zasadnie wykazał, że planowane balkony mieszczą się w tej granicy. Dalej, istotnie, kwestia budowy instalacji gazowej nie była przedmiotem postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i jako taka nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotem postanowienia było określenie zakresu zamierzenia budowlanego, a nie obowiązek przedłożenia w związku z realizacją instalacji gazowej dokumentacji projektowej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności sanitarnej. Rację także ma Wojewoda co do podpisu uprawnionego geodety, wskazując, że z materiału dowodowego wynika, że taki podpis był złożony. W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, stanowiące jedynie polemikę ze stanowiskiem organu. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. W świetle powyższych wywodów, zatem Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji i orzekł jak w sentencji.