VII SA/Wa 567/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na J. M. obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy oceny technicznej w zakresie spełnienia wymogów bhp, p.poż., higieniczno-sanitarnych (wraz ze wskazaniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania) oraz zbadanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep, znajdujący się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej W. K. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep. Ustalono, iż w przedmiotowym budynku znajdują się od strony ul. [...] dwa lokale sklepowe - sklep piekarniczy i sklep mięsny. Organ podał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, art. 71 a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu przed dniem 16 kwietnia 2004 r, należy stosować przepisy, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Organ stwierdził, iż wobec uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, spełnienia obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym w użytkowanych obiektach handlowych, nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej w celu doprowadzenia dokonanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z przepisami. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. M. zarzucając, iż organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego i spełnienia obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. M., uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na J. M. obowiązek przedstawienia w określonym terminie oceny technicznej w zakresie spełnienia wymogów bhp, p.poż., higieniczno-sanitarnych (wraz ze wskazaniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep, znajdujący się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości S. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wprawdzie nie ustalono złego stanu technicznego lokali mieszkalnych lub handlowych, jednakże biorąc pod uwagę zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego i prawidłowego funkcjonowania pomieszczeń oraz ich przydatności do obecnego funkcjonowania. Ponadto organ zauważył, że przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia jest obowiązany zebrać całość materiału dowodowego i ustalić stan faktyczny. Organ wyjaśnił również, że zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zobowiązanie strony postępowania do przedłożenia określonych ocen technicznych czy ekspertyz, stanowi działanie w ramach postępowania wyjaśniającego, a postanowienie podjęte na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy. Zdaniem organu, wydanie postanowienia w tym przedmiocie ma na celu wyjaśnienie spraw technicznych, niezbędnych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Jednocześnie organ zauważył, iż art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania od zobowiązanego dokumentów świadczących o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła J. M., zarzucając: naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw faktycznych, naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 §3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na J. M. obowiązku przedstawienia w określonym terminie oceny technicznej w zakresie spełnienia wymogów bhp, p.poż., higieniczno-sanitarnych (wraz ze wskazaniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep, znajdujący się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości S. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05, Lex nr 321507). A zatem, organy obu instancji niezasadnie potraktowały jako stronę tego postępowania także właściciela nieruchomości sąsiedniej W. K., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku na sklep. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny ocenić przymiot strony postępowania W. K. Przesłanką zaś stosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego i okoliczności te muszą być przez organ administracji publicznej należycie wykazane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wypełnia w/w przesłanki, w szczególności zaś nie można z niej wywodzić uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, a takie stanowisko zawarł organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Należy podzielić zarzut skargi, iż samo zaistnienie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń nie uprawnia organu do zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że budynek został wybudowany przed wojną, a lokale będące obecnie sklepem mięsnym i piekarniczym były użytkowane wówczas jako sklepy i w związku z tym zostały zachowane wymogi techniczne w konstrukcji tej części obiektu. Dopuszczenie do użytkowania pomieszczeń zostało poprzedzone stosownym postępowaniem i zakończyło się wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2006 r, z której wynika, że pomieszczenia sklepowe spełniają wymagania higieniczno-sanitarne dla tego typu obiektów. Natomiast organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia handlowe w pierwszej kolejności winny ustalić datę zmiany przeznaczenia, a następnie ustalić przepisy, które będą miały zastosowanie w sprawie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt 2440/06). Przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje uprawnień organom do żądania np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czy inwentaryzacji geodezyjnych. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wiąże się to jednak z obciążeniem strony kosztami tych ocen i ekspertyz. Stąd rzeczą organu jest wykazanie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Organ powinien więc nakładając na stronę określony obowiązek wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające przedstawienia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2977/02, niepubl.)- Nawet sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r, sygn. akt SA/Bd 1367/03). Jakość wyrobów budowlanych i robót budowlanych może być przedmiotem badania przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektów wykonanych, jeżeli to może mieć wpływ na stan techniczny tych obiektów. Skoro zatem organy nadzoru nabrały wątpliwości co do stanu technicznego tych obiektów, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinny wykazać, z czego wynikają wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Wskazuje na to wyraźne użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 336/00). Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.