VII SA/Wa 608/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Uzasadnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), decyzją znak [...] z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek K. K., reprezentowanego przez adwokata W. K. postępowania odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] września, 2013 r., którą PINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo- letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając swoją decyzję [...]WINB powołał się na następujący stan faktyczny sprawy. PINB pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach ww. organu znajdują się zapisy o wydanych pozwoleniach na budowę dla działek nr ewid. gruntów [...] i [...] w [...] gmina [...], a także czy nie dokonywano zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych na tychże działkach. W odpowiedzi na powyższe Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że dla działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...] w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 31 grudnia 2012 r. nie wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast dokonano zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego do 25 m kw. na działce nr [...]. PINB w dniu 8 maja 2013 r. przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości ustalając, iż na ww. nieruchomości został pobudowany budynek, pełniący funkcję domku letniskowego i gospodarczego. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. znak: [...] PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania obiektu budowlanego budynku gospodarczo - letniskowego o powierzchni zabudowy ponad 25 m kw. na działce nr [...] w [...], w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2006 r. i w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym wezwał E. K. oraz M. K. do przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-letniskowego na ww. działce, pod kątem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, przepisami szczegółowymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Ocena techniczna została przedłożona w dniu 6 sierpnia 2013 r.  PINB, po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-letniskowego na działce nr [...] w m. [...] gm. [...] do stanu zgodnego z prawem. W dniu 20 lutego 2014 r. do [...]WINB wpłynęło pismo K. K., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB nr [...]. [...]WINB, pismem z dnia 20 marca 2014 r. znak: [...] wezwał K. K. do wyjaśnienia i udowodnienia, jakiego interesu prawnego lub obowiązku ww. dotyczy sprawa opisana w ww. piśmie. Odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 14 marca 2014 r. udzielił K. K., zaś w dniu 7 kwietnia 2014 r. do [...]WINB wpłynęła odpowiedź jego pełnomocnika. [...]WINB, pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek K. K. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo- letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB, pismem z dnia 12 maja 2014 r. zawiadomił A. K. o wszczęciu na wniosek K. K. ww. postępowania, a następnie pismem z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...] zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, po czym w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. – K., w wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...].07.2014 r. Na decyzję GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. reprezentowana przez adwokata M. M. W dniu 14 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB (sygn. akt. VII SA/Wa 2465/14). W uzasadnianiu wyroku Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2013 r. - przy uwzględnianiu wytycznych Sądu. Z uwagi na powyższe, [...]WINB wyjaśnił, że inwestorzy nie realizowali obiektu, który stanowił przedmiot postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], bez uzyskania jakiejkolwiek aprobaty organu. Inwestorzy dokonali bowiem w dniu 15 lutego 2006 r. w Starostwie Powiatowym w [...] skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku o powierzchni zabudowy do 25 m kw., przy czym organ nie wniósł sprzeciwu do tego zawiadomienia. Realizując przedmiotowy obiekt dokonano odstępstwa od zgłoszenia jedynie o zrealizowanie obiektu o 3, 76 m kw. większego od projektowanego, a stan techniczny zrealizowanego obiektu jest zgodny ze sztuką budowlaną i został on zrealizowany zgodnie z warunkami technicznymi (wnioski oceny stanu technicznego sporządzonej przez inż. K. R.). Wobec tego niezasadne jest potraktowanie jako rażącego naruszenia prawa zastosowania przez organy w tak ukształtowanym stanie faktycznym przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z wytycznymi Sądu: "Nawet jeżeli potraktować przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu". Nie można było zatem uznać, że treść wydanej przez PINB decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, czy stanowi jasne i jednoznaczne jego przekroczenie. Charakter ewentualnego naruszenia nie powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja nie jest wobec tego obarczona wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa. W związku z tym, iż zaskarżona decyzja PINB nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był odmówić stwierdzenia jej nieważności. Odwołanie od ww. decyzji [...]WINB wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") pismem z dnia 16 listopada 2015 r. A. K. i K. K., zaskarżonej decyzji zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na braku faktycznego i rzetelnego zrealizowania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazań co do dalszego postępowania udzielonych organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2465/14 w zakresie w jakim Sąd ten zobligował organ do ustalenia czy inwestycja M. K. i E. K. wymagała pozwolenia na budowę, a jeśli tak to czy PINB w [...] doprowadził ją do stanu zgodnego z prawem, 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu przez organ drugiej instancji nieważności decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., pomimo że rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji odstępującej od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do wykonanych robót budowlanych — budowy domku letniskowego o wymiarach 28, 76 m kw. do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy na pobudowanie niniejszego domku letniskowego wymagane jest bezwzględne uzyskanie pozwolenia na budowę i nie ma żadnego przepisu prawa, który dopuszczałby posadowienie niniejszego obiektu bez pozwolenia na budowę, 3. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na nieprawidłowym i bezpodstawnym ustaleniu przez organ, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].09.2013 r. (znak [...]) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa analiza i ocena materiału dowodowego, jednoznacznie wskazuje, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 50, art. 51, albowiem ewidentnie prowadzi do "zalegalizowania" bez jakiejkolwiek podstawy prawnej pobudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia za budowę domku letniskowego o pow. 28, 76 m kw., na którego pobudowanie wymagany jest bezwzględny wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, i niepodjęciu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w szczególności nie wyjaśnienie wbrew wytycznym sądu czy inwestycja M. K. i E. K. wymagała pozwolenia na budowę i wbrew wytycznym sądu nieustalenie o niedokonanie oceny czy, PINB wydał decyzję na mocy, której została ona doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, a tym samym powierzchownym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, 4. art. 6, art. 7, art. 10, art. 75 w zw. z art. 67 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, iż treść decyzji PINB w [...] nie stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 50 i 51 prawa budowlanego podczas, gdy akt sprawy ewidentnie wynika, iż E. K. i M. K. pobudowali domek letniskowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w oparciu o zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, ewidentnie w sposób zamierzony dokonując obejścia powszechnie obowiązującego prawa, tym samym bez wątpienia decyzja "legalizująca" tego rodzaju budowę wydana na innej podstawie niż art. 48 prawa budowlanego rażąco narusza prawo, 5. art. 86 i art. 89 k.p.a. przez całkowite ich pominięcie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania K. K. i A. K., pomimo widocznych w uzasadnieniu wątpliwości organu, co do faktów i sprzeczności w poczynionych ustaleniach, na okoliczność jaki w rzeczywistości obiekt zrealizowali E. K. i M. K. w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych budynku gospodarczego i tym samym czy działali oni w celu obejścia prawa, 6. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez wnikliwego i precyzyjnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które zawiera sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym w szczególności poprzez: - błędne wskazanie przez organ, iż E. K. i M. K. pobudowali obiekt "dokonując odstępstwa od zgłoszenia jedynie o zrealizowanie obiektu o 3, 76 m2 większego od projektowanego", podczas gdy z akt sprawy (zdjęcia, oświadczenia K. K. i A. K., protokół kontroli) i opisu stanu faktycznego zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że inwestorzy pobudowali w oparciu o zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, domek letniskowy o wymiarach znacznie przekraczających 25m2, a zatem całkowicie inny obiekt niż opisany w zgłoszeniu, - niewykazanie na jakiej podstawie organ uznał, iż pobudowanie całkiem innego obiektu niż opisany w projekcie załączonym do zgłoszenia budowy i tym samym niezgodnego z art. 29 ust. 2 pkt. 2 prawa budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie narusza rażąco prawa i tym samym w pełni zgodne z prawem czyni "legalizowanie" takich budynków decyzją odstępującą od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy roboty takie ewidentnie zgodne z prawem nie są, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 50 ust. 1 pkt. 3 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu poglądu, iż wskazanie w zgłoszeniu robót wymagających pozwolenia na budowę automatycznie oznacza skuteczność tego zgłoszenia, 2) ·art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie iż nie ma możliwości jego zastosowania w okolicznościach tej właśnie sprawy, mimo dokonania przez inwestorów zgłoszenia robót całkiem innego budynku niż opisany w zgłoszeniu i tym samym poprzez niezastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wbrew wytycznym sądu wydanie decyzji na mocy, której inwestycja nie została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem-inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę domku letniskowego, 3) ·art. 30 ust. 5 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 3 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu jego dyspozycji i przyjęcie, że skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych-budowy budynku gospodarczego do 25 m kw. i brak sprzeciwu uprawniają do rozpoczęcia robót polegających na budowie domku letniskowego o pow. "28, 76 m 3" czyli całkiem innego obiektu, na którego posadowienie bezwzględnie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, W odwołaniu A. i K. K. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań A. K., K. K. i J. K. zam. [...] [...], ul. [...] na okoliczność ustalenia, jaki w rzeczywistości E. K. i M. K. pobudowali obiekt w oparciu o zgłoszenie budowy budynku gospodarczego z dnia [...] lutego 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (zimowych ogrodów) o powierzchni zabudowy do 25 m kw., przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m kw. powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawo budowlane). Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym. Biorąc pod uwagę powyższe, PINB w weryfikowanej decyzji z dnia [...] września 2013 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, gdyż te można nałożyć jedynie w przypadku, kiedy wykonane roboty budowlane nie są zgodne z prawem. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest przywrócenie stanu zgodności z prawem. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Celem czynności organu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie GINB organ powiatowy prawidłowo uznał w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze fakt zgłoszenia wykonania budynku właściwemu organowi i brak sprzeciwu tego organu, nie można zarzucić inwestorom działania w warunkach samowoli. Nawet jeżeli potraktować przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu, bowiem docelowo brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę, czyli pozwala na rozpoczęcie stosownych robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja PINB z dnia [...] września 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się dodatkowo, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze decyzji PINB przy uwzględnieniu zakresu dokonanych w sprawie odstępstw, należy dojść do przekonania, że są one do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skutkiem badanej decyzji było dostosowanie budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ uznał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej analizie i ocenie podlega natomiast wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie więc, w ocenie GINB, [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z taką decyzją GINB nie zgodził się K. K., który działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 12 lutego 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w ocenie GINB wykonane roboty budowlane polegające na budowie domku letniskowego nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i mogły być rozpoczęte bez wydania decyzji budowlanej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), zaś posadowiony przez inwestora budynek nie jest budynkiem gospodarczym, jest większy, niż przewidują przepisy i nie jest zgodny ze zgłoszeniem, co wymagało zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskanie przez inwestora nie tylko pozwolenia na budowę, lecz także przedłożenie w szczególności projektu budowlanego, wypisu z planu miejscowego lub decyzja o warunkach zabudowy, czego to inwestor nie przedłożył; 2. art. 48 ust 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego przez całkowite pominięcie tego przepisu i w konsekwencji doprowadzenie do stanu prawnego niezgodne z tym przepisem poprzez pozostawanie posadowionego domku letniskowego, mimo że nie posiadał on stosownych zezwoleń i został pobudowany niezgodnie ze zgłoszeniem; 3. art.51 ust 1. pkt. 2 i ust 7 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania; 4. art. 29 ust 1 Prawa budowlanego poprzez rozszerzenie zaskarżoną decyzją katalogu budowy bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę; 5. art. 48 do 49b i art. 59f Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych przepisów; II. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 15 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na wydaniu przez organ drugiej instancji merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., 2. art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. i poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przedwczesne, dowolne, a dodatku z rażącym naruszeniem prawa utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2015r., bez wcześniejszego wyjaśnienia: a) ·czy inwestycja budowy domku letniskowego powyżej 25 m kw. wymagała pozwolenia na budowę, dowolnie i arbitralnie przyjmując, iż przedłożone przez inwestora M. K. dokumenty i oględziny obiektu wskazują, iż inwestycja nie uchybia żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas, gdy z przepisów prawa budowlanego ewidentnie wynika, że na pobudowanie przedmiotowego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor M. K. nie uzyskał, zaś przedłożona ocena stanu technicznego stanowi jedynie prywatny dokument i potwierdza jedynie, że osoba ją podpisująca złożyła oświadczenie tej treści, b) ·czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem gospodarczym, czy domkiem letniskowym, arbitralnie przyjmując, iż został posadowiony zgodnie z prawem, podczas gdy ustalenie niniejszej kwestii ma priorytetowe znaczenie dla ustalenia, czy na posadowienie przedmiotowego budynku było wymagane pozwolenie na budowę, a także dowolne i błędne przyjęcie, iż decyzja PINB z dnia [...] września 2013r. jest do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, podczas gdy decyzja ta rażąco narusza prawo pozwalając na "zalegalizowanie" budynku pobudowanego bez pozwolenia na budowę, bez uzyskania przez inwestorów takiego pozwolenia oraz wymaganej do niego dokumentacji, w tym projektu budowlanego oraz nadzoru kierownika budowy w trakcie wnoszenia budynku, 3. art. 156 §1 pkt. 2 w zw. art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przedwczesne, dowolne, a dodatku z rażącym naruszeniem prawa utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2015r., podczas gdy GINB: a) dowolnie i błędnie przyjął, iż brak sprzeciwu organu powinien być potraktowany jak pozwolenie na budowę, podczas gdy inwestorzy wprowadzili w błąd organ albowiem w zgłoszeniu budowy wskazali, iż zamierzają budować budynek gospodarczy do 25 m kw. i tym samym wprowadzony w błąd organ nie rozpatrywał zgłoszenia budowy domku letniskowego o powierzchni 28, 76 m kw., lecz budynku gospodarczego o pow. do 25, 00 m kw., obchodząc tym samym prawo, a brak sprzeciwu organu nie dotyczył przecież w rzeczywistości wskazanego powyżej posadowionego domku letniskowego, lecz budynku gospodarczego o pow. do 25, 00 m kw., który zamierzali pobudować zgodnie ze zgłoszeniem, a którego to inwestorzy nigdy nic wybudowali i tym samym powinien mieć zastosowanie w sprawie przepis art. 48 Prawa budowlanego, b) ·dowolnie i błędnie przyjął, iż zgłoszenie budowy złożone przez M. K. powoduje, iż nie można mu zarzucić, iż działał w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy inwestorzy w zgłoszeniu budowy wskazali, iż zamierzają budować budynek gospodarczy do 25 m kw., a więc o całkowicie innym przeznaczeniu, a w rzeczywistości pobudowali innych budynek tj. domek letniskowy o pow. 28, 76 m kw. i tym samym wprowadzając w błąd organ dopuścili się samowoli budowlanej. c) ·dowolnie i błędnie przyjął, iż w toku postępowania naprawczego budynek został dostosowany do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestorzy nie przedłożyli w toku postępowania żadnej dokumentacji wymaganej do uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego, nie zmniejszyli też powierzchni obiektu i nie zmienili jego przeznaczenia z letniskowego na gospodarczy, tym samym obiekt ten nie został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem i stanowi ewidentną samowolę budowlaną, a decyzja PINB i [...]WINB oraz GINB rażąco narusza prawo, d) ·dowolne i błędne przyjęcie, że budynek zgodnie z przedłożoną przez inwestora Marka Kubasika opinią został pobudowany zgodnie z wymogami prawa, podczas gdy opinia dotyczy budynku gospodarczego, a budynek będący przedmiotem postępowania jest domkiem letniskowym czasowo zamieszkiwanym przez inwestorów, tym samym organ prawidłowo powinien zażądać przedłożenia opinii dotyczącej obiektów służących do czasowego zamieszkania, e) ·nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu K. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], f) ·nie ustosunkował się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie a szerzej omówionych w uzasadnieniu skargi, 4. art. 75 § 1 k.p.a.. polegające na nieustaleniu i nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania niezbędnych dowodów dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące wydaniem wadliwej decyzji w oparciu o wybiórczo i dowolnie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) ·uzasadnienie decyzji z pominięciem dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, b) ·uzasadnienie decyzji w sposób dowolny - a co gorsza nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym — lakoniczny i niepełny oraz z pominięciem większości zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz z pominięciem oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego 6. art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji i niewydanie w okolicznościach tego wymagających decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem postępowanie zawiera istotne braki szerzej omówione w uzasadnieniu skargi. 7. art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny prawnej oraz wskazań i zaleceń co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2465/14, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędnej oceny prawnej. 8. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego - poprzez niestwierdzenie nieważności wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] września 2013r., przez błędne przyjęcie, iż wydana ona została zasadnie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, podczas gdy inwestorzy budując domek letniskowy bez uzyskania pozwolenia na budowę ewidentnie dopuścili się samowoli budowlanej i tym samym jej legalizacja powinna przebiegać w oparciu o art. 48 i nast. Prawa budowlanego. 9. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego - poprzez niestwierdzenie nieważności wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] września 2013r., przez błędne przyjęcie, iż w toku postępowania budynek został dostosowany do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym, podczas gdy w rzeczywistości budynek na którego pobudowanie bezwzględnie inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, został zalegalizowany bez uzyskania przez inwestora niniejszego pozwolenia, a organ nie nakazał też inwestorowi zmniejszenia jego powierzchni oraz zmiany przeznaczenia, tym samym błędnie przyjmując, iż organ powiatowy nie naruszył rażąco art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i nierozpoznawanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Uzasadniając skargę, skarżący wskazali na to, że organ nie wyjaśnił, czy budowa domku letniskowego powyżej 25 m kw. wymagała pozwolenia na budowę. Powyższy brak spowodował, że organ dowolnie i arbitralnie, w dodatku przedwcześnie przyjął, iż przedłożone przez inwestora M. K. dokumenty (prywatna opinia o stanie robót budowlanych) oraz oględziny obiektu wskazują, iż inwestycja nie uchybia żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zaś powinien posłużyć się opinią biegłego powołanego przez ten organ, a nie prywatną opinią, która jedynie potwierdza, że osoba podpisująca złożyła oświadczenie tej treści. Co więcej organ powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie wywiódł, że decyzja organu powiatowego jest zgodna z prawem, skoro z przepisów Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że na pobudowanie domku letniskowego powyżej 25 m kw. wymagane jest pozwolenie na budowę, a prywatna opinia o stanie robót budowlanych przedłożona przez inwestora nie dotyczyła domku letniskowego tylko budynku gospodarczego, którym przedmiotowy obiekt nie jest. Organ - odnosząc się do odstępstw od zgłoszenia - nie opisał ich dokładnie, w szczególności nie określił w sposób ostateczny i jednoznaczny, czy uznał, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem gospodarczym, czy domkiem letniskowym, arbitralnie przyjmując, iż został posadowiony zgodnie z prawem, podczas gdy ustalenie niniejszej kwestii ma priorytetowe znaczenie dla ustalenia, czy na posadowienie przedmiotowego budynku było wymagane pozwolenie na budowę, czy jedynie zgłoszenie i czy w związku z tym prawidłowo zastosowano postępowanie naprawcze. Organ błędnie przyjął, iż decyzja PINB z dnia [...] września 2013 r. jest do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Skarżący podnieśli, że "bez wątpienia w praworządnym, państwie nie można zaakceptować działań polegających na obchodzeniu prawa, których w przedmiotowej sprawie dopuścili się ewidentnie inwestorzy, którzy nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę domku letniskowego (obiekt z kuchnią, łazienką, salonem, użytkowym poddaszem) na gruntach rolnych, pobudowali przedmiotowy domek w oparciu o zgłoszenie budowy". Decyzja PINB, legalizująca taki stan rzeczy bez uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę, rażąco narusza prawo i może stanowić zagrożenie nic tylko dla osób w nim przebywających. Błędnie też, w ocenie skarżących, organ przyjął, iż brak sprzeciwu organu powinien być potraktowany, jak pozwolenie na budowę i przyjął, iż zgłoszenie budowy złożone przez M. K. powoduje, iż nie można mu zarzucić, iż działał w warunkach samowoli budowlanej. Zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego, a inwestor pobudował całkiem odmienny obiekt o innych parametrach i przeznaczeniu, na którego nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to jednoznacznie dopuścił się samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie samowolą budowlaną będzie nie tylko wybudowanie bez pozwolenia na budowę, ale już samo przystąpienie do robót budowlanych bez pozwolenia lub ze zgłoszeniem dotyczącym innego budynku. Skarżący podkreślili, że chybiona jest ocena organu, iż w toku postępowania naprawczego budynek został dostosowany do stanu zgodnego z prawem, gdyż na pobudowanie domku letniskowego wymagane jest pozwolenie na budowę, a inwestorzy takiego pozwalania nie uzyskali. Organ powiatowy nie nakazał też inwestorom zmniejszyć powierzchni obiektu i zmienić jej przeznaczenia z letniskowego na gospodarczy, zatem decyzja PINB rażąco narusza prawo. Organ drugiej instancji naruszył również obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania. Odwołanie zawierało szereg zarzutów i wnioski dowodowe, które zignorował organ, czego wyraz dał w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji całkowicie się do nich nie odnosząc. GINB nie ustosunkował się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie w szczególności dokumentów, oświadczeń i fotografii jednoznacznie wskazujących, iż obiekt pobudowany przez inwestorów nie jest budynkiem gospodarczym tylko domkiem letniskowym. Nadto nie zostały przeanalizowane dowody w tym oględziny, oświadczenia, dokumenty wskazujące, iż na pobudowanie przedmiotowego obiektu inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Powyższe uchybienie doprowadziło do błędnej oceny, iż obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, a decyzja organu powiatowego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa Organ - wbrew wskazaniom WSA w Warszawie - nie ustalił i nie przeprowadził stosownych dowodów w celu wyjaśnienia, czy na pobudowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania było wymagane pozwolenie na budowę. Tym samym organ wydał wadliwą decyzję wskazując, iż organ powiatowy doprowadził inwestycję do stanu zgodnego z prawem, skoro nie zostało nawet ustalone, jaki stan budynku odpowiada jest zgodny z prawem. GINB wydał merytoryczną decyzję w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie ustalił, wbrew wskazaniom wyroku WSA w Warszawie, czy inwestycja M. i E. K. wymagała pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to czy organ wydając w sprawie decyzję doprowadził do stanu zgodnego z prawem i nie rozważył, czy pobudowanie domku letniskowego powyżej 25 m kw. w oparciu o zgłoszenie budowy jest samowolą budowlaną, czy też nie i czy organ powiatowy właściwie zastosował postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W szczególności ustalenia wymagało, czy można zalegalizować budynek, na budowę którego jest wymagane pozwolenie bez uzyskania tego pozwolenia w oparciu o prywatną opinię o stanie robót budowlanych. Nadto prywatna opinia dotyczyła budynku gospodarczego, a nic obiektu będącego przedmiotem postępowania tj. domku letniskowego, czyli budynku służącego do czasowego zamieszkania co do, którego obowiązują inne wymagania odnoszące się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przede wszystkim z punktu bezpieczeństwa i wpływu na zdrowie w korzystaniu z tych pomieszczeń. Brak powyższych ustaleń powoduje, iż nie jest możliwa ocena, czy decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie przeprowadził postępowania w sposób wszechstronny z poszanowaniem zasady praworządności oraz budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Nadto organ nie ocenił wszechstronnie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto pominął dokładne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, niepełne i pomija większość zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powyższe uchybienie uniemożliwia dokładną kontrolą zasadności wydanej decyzji. Tym samym organ odwoławczy błędnie merytorycznie rozpatrzył sprawę. Organ pierwszej i drugiej instancji błędnie zinterpretowały wytyczne Sądu, który nie wskazał, że w każdej sytuacji kiedy inwestor pobuduje obiekt niezgodny ze zgłoszeniem, będzie mógł go zalegalizować w postępowaniu naprawczym określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie, Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie użył zwrotu "co do zasady", wskazując, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Niewątpliwie pobudowanie domku letniskowego o znacznie większej powierzchni zabudowy, w dodatku z łazienką, kuchnią, użytkowym poddaszem etc. w oparciu o zgłoszenie budowy budynku gospodarczego jest właśnie taką sytuacją, która wyłącza zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i nakazuje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, czego w żadnym razie nie wykluczył sąd w swoim rozstrzygnięciu. Ponadto Sąd nakazał organowi ustalenie, czy na pobudowanie powyższego obiektu inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę, a jeśli tak, to wskazał, że zadaniem organów było doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organ w ogóle nie ustalił i nie odniósł się do okoliczności, czy na pobudowanie przedmiotowego obiektu było potrzebne uzyskanie pozwolenie na budowę i czy inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Bez wątpienie poczynienie przez organ stosownie do wskazań sądu ustaleń w tej materii doprowadziłoby do wniosku, iż na pobudowanie domku letniskowego o pow. 28, 76 m kw. E. K. i M. K. powinni uzyskać pozwolenie na budowę, natomiast zalegalizowanie obiektu w oparciu o prywatną opinię o stanie robót budowlanych w żadnym razie nie powoduje, iż inwestycja jest doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżących, "przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze ewidentnie stoi w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, albowiem sankcjonuje stan rażąco niezgodny z prawem". "Pobudowanie przez E. K. i M. K. domku letniskowego o powierzchni 28, 76 m kw. jednoznacznie wskazuje, iż działali oni z zamiarem obejścia prawa tj. uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inwestorzy wiedząc, że nie uzyskają pozwolenia na budowę domku letniskowego, nie tylko wprowadzili organ w błąd, co do faktycznej budowli lecz, także wykonali budowlę domku letniskowego samowolnie bez wymaganego w tym zakresie nadzoru kierownika budowy oraz projektu budowlanego, jak również bez złożenia wskazanych powyżej dokumentów". Organ błędnie w ocenie skarżących zinterpretował wskazanie Sądu, że "nawet jeżeli potraktować przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu do organu"; "Sąd w zadaniu poprzedzającym niniejsze, użył zwrotu "co do zasady" i tym samym jednoznacznie wskazał, że nie zawsze brak sprzeciwu eliminuje stosowanie art. 48 Prawa budowlanego". Organ błędnie przyjął, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem przez złożenie przez inwestora prywatnej opinii o stanie robót budowlanych i tym samym organ powiatowy rażąco nie naruszył prawa. Tego rodzaju stwierdzenie ewidentnie rażąco narusza prawo, w tym w szczególności art. 28. 29, 48 do 49b. 51 i art. 59f Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że podstawą do odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych było stwierdzenie wybudowania budynku zgodnie z warunkami technicznymi i wymaganiami sztuki budowlanej, mimo naruszenia przez inwestorów art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Inwestorzy zgłosili zamiar budowy wolnostojącego parterowego budynku o powierzchni do 25 m kw., jednakże z ustaleń organu powiatowego dokonanych podczas kontroli obiektu wynika, że wykonano budynek o charakterze letniskowo-gospodarczym o powierzchni 28, 76 m kw. Mając na względzie wskazania WSA w Warszawie zawarte w zapadłym w badanej sprawie wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2465/14 (uchylającym decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2013 r.) oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, GINB wyjaśnił, że organ powiatowy prawidłowo uznał w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze fakt zgłoszenia wykonania budynku właściwemu organowi i brak sprzeciwu tego organu, nie można zarzucić inwestorom działania w warunkach samowoli. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących przedstawionej przez inwestorów w toku postępowania naprawczego ekspertyzy spornego budynku, sporządzonej przez inż. K. R., GINB wyjaśnił, że tylko kwalifikowana postać naruszenia prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności, w tym zaś stanie faktycznym ocena sporządzona przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach stanowi element postępowania dowodowego i ma na celu należyte wyjaśnienie sprawy. Ustalenia wynikające z przedstawionej ekspertyzy dają organom nadzoru budowlanego podstawą do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Sporządzona ekspertyza techniczna jak każdy dowód podlega następnie ocenie organu, który powziął wątpliwości co do jakości robót i stanu technicznego obiektu. Ponadto, w ocenie organu, zarzuty skargi dotyczące "nieustalenia i nieprzeprowadzenia (...) niezbędnych dowodów dla ustalenia stanu faktycznego sprawy" nie mogą odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności bowiem zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu II instancji oraz organu I instancji odpowiada prawu i nie zaistniały przesłanki ani do uchylenia, ani do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem którejkolwiek z kontrolowanych decyzji. W związku z zarzutami, sformułowanymi w skardze przez pełnomocnika skarżących, należy w ocenie Sądu wyjaśnić przede wszystkim, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym, że skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., wskazać należy, że tylko takie naruszenie prawa, które posiada obiektywnie – a nie subiektywnie – rażący charakter, pozwala na uznanie, że orzeczenie administracyjne powinno być uznane za nieważne i wyeliminowane z obrotu prawnego. Kwestie rażącego charakteru naruszenia prawa doczekały się tak w literaturze, jak i rzecznictwie sądów administracyjnych bogatego wyjaśnienia; nie powinny więc budzić wątpliwości. Jak podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26). Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.) "drugi sposób interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa kładzie nacisk na ocenę skutków, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W związku z tym za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104) . W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45) NSA rozwinął argumentację powyższego stanowiska na tle przypadku wadliwego powołania w decyzji jej podstawy prawnej: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za " rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. 2. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter " rażący". Obowiązek powołania w decyzji jej podstawy wynika z art. 107 § 1 i 3 KPA, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, a o podstawę prawidłową, to znaczy o podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując podstawę wadliwą, organ administracji naruszył powyższe przepisy. Trudno byłoby jednak przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności". Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)". Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji. Ten sam Sąd, w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2467/15, stwierdził także, że "nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślić, że Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – kontroluje w niniejszej sprawie nie tylko decyzję organu II, ale również i I instancji, gdyż tylko w ten sposób może prawidłowo ocenić prawidłowość orzekania organów. Dokonując tej kontroli, Sąd bada, czy organa obu instancji prawidłowo załatwiły sprawę, rozstrzygając co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji - w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Odnośnie powiązania przez skarżącego (zarzut II. 2 i 3 skargi) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z artykułami: 6, 7, 8, 9, 11, 77, 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że rażącym naruszeniem przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r. I OSK 3033/15 CBOSA). Takiego naruszenia prawa procesowego nie można doszukać się w obu kontrolowanych orzeczeniach. Tak bowiem [...]WINB, jak i GINB dokonały prawidłowych ustaleń tego stanu faktycznego i tych dowodów, które był podstawą wydania przez PINB kwestionowanej decyzji. Specyfika postępowania w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia PINB z dnia [...] września 2013 r. polegała więc na tym, że organa obu instancji powinny były dokonać prawidłowej oceny, czy decyzja PINB naruszała prawo, a jeżeli tak, to czy to naruszenie miało rażący charakter. Postępowanie [...]WINB i GINB nie polegało na merytorycznym rozpoznaniu przedmiotu sprawy, wszczętej przez PINB w dniu 27 maja 2013 r., ale badania zgodności z prawem wydanej w tym postępowaniu (po przeprowadzeniu stosownych ustaleń) decyzji z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] o odstąpieniu od nałożenia na pp. E. K. i M. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, [...]WINB i GINB w sposób prawidłowy ustaliły, że ww. decyzja PINB nie jest dotknięta którąkolwiek z wad, enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. wymienionych; w szczególności zaś wadą z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Oceniając stan faktyczny sprawy i dokonując należytej subsumcji tego stanu w odniesieniu do stanu prawnego, stwierdzić należy, co następuje. Racje mają skarżący, twierdząc, że budynek wybudowany przez E. K. i M. K. przekraczał normy powierzchniowe, wyznaczone w ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Przekroczenie tej normy nastąpiło o 3, 76 m kw., co powodowało, że obiekt nie spełniał wymagań, przewidzianych w art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Organa obu instancji – zobowiązane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. – dokonały więc oceny, czy taki stan rzeczy powoduje, że decyzja PINB rażąco naruszała prawo. Organa, przeprowadzając zawarte w uzasadnieniach obu decyzji rozważania, uznały, że nie można uznać budowy budynku przez E. K. i M. K. za samowolną, gdyż jej podstawą było zgłoszenie zamiaru budowy. I takie wywody Sąd w składzie niniejszym uznaje za prawidłowe. Oceniając w tym zakresie wskazania prawne, wyrażone w ww. wyroku WSA w Warszawie, w ocenie Sądu i wbrew stanowisku skarżących, należy stwierdzić, że zostały one w pełni wzięte pod rozwagę organów obu instancji. [...]WINB i GINB poczyniły stosowne ustalenia w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też, również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a Sąd uznaje za chybiony całkowicie. Podobnie, zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego w ujęciu skargi, jest zarzutem chybionym. GINB uznał, że sposób wykonania obiektu budowlanego i jego stan techniczny nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest to tożsame (wbrew stanowisku skarżących) z uznaniem, że roboty budowlane mogły być rozpoczęte bez wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ prawidłowo ustalił, ze inwestorzy nie działali w warunkach samowoli budowlanej, ale także prawidłowo uznał, że wybudowany budynek nie odpowiada parametrom budynku objętego zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast przedłożone przez M. K. dokumenty i oględziny obiektu wskazują, iż inwestycja pod kątem technicznej realizacji nie uchybia żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, błędnie oczekując od organu rozstrzygnięcia kwestii merytorycznych postępowania legalizacyjnego w postępowaniu nieważnościowym. Zarzut naruszenia art. 48 ust 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego "przez całkowite pominięcie tego przepisu i w konsekwencji doprowadzenie do stanu prawnego niezgodnego z tym przepisem poprzez pozostawanie posadowionego domku letniskowego, mimo że nie posiadał on stosownych zezwoleń i został pobudowany niezgodnie ze zgłoszeniem" świadczy o tym, ze skarżący błędnie utożsamiają przedmiot postępowania nieważnościowego z przedmiotem postępowania legalizacyjnego. – jak powyżej była już mowa, błędnie oczekując od organu rozstrzygnięcia kwestii merytorycznych postępowania legalizacyjnego w postępowaniu nieważnościowym. Niekonsekwencja skarżących polega również i na tym, że stawiając tezę o konieczności zastosowania art. 48 Pr. bud., podnoszą zarzut naruszenia przez organ art.51 ust 1. pkt. 2 i ust 7 Prawa budowlanego "poprzez zaniechanie nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Utożsamienie obu trybów postępowania, mających inny cel i podstawy, doprowadziło skarżących do błędnego wniosku prawnego, leżącego u podstaw ww. zarzutu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się również naruszenia art. 29 ust 1 Prawa budowlanego "poprzez rozszerzenie zaskarżoną decyzją katalogu budowy bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę". W żadnym sformułowaniu decyzji (w tym jej uzasadnienia) organu I i II instancji takie stwierdzenie nie padło, nie istniej ą też podstawy do dorozumiewania takiego wniosku. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ art. 48 do 49b i art. 59f Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych przepisów. Zgodnie z art. 59f Pr. bud.: " 1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. 4. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. 5. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. 6. W przypadku wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51" – trudno więc, analizując orzeczenia obu organów, dopatrzeć się naruszenia tak brzmiącego przepisu. Skoro nie można uznać budowy budynku przez E. K. i M. K. za samowolną, gdyż została wykonana na podstawie zgłoszenia, co do którego stosowny organ administracyjny nie wniósł sprzeciwu, to zarzut "niezastosowania art. 48 do 49b Pr. bud." jest całkowicie bezzasadny, gdyż po prostu nie wystąpiły przesłanki do zastosowania ww. przepisów. Zarzut naruszenie art. 15 k.p.a., polegający "na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na wydaniu przez organ drugiej instancji merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a." świadczy o nienależytym rozumieniu przez skarżących (pełnomocnika) istoty postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego i przedmiotu, objętego orzekaniem w takiej sprawie – co wyjaśniono powyżej. Organa obu instancji poprawnie przyjęły, że budowa domku letniskowego powyżej 25 m kw. stanowiła naruszenie parametrów budynku, które umożliwiały inwestorom budowę w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania prac budowlanych, ale jednocześnie, że przedłożone przez M. K. dokumenty i oględziny obiektu wskazują, iż inwestycja w zakresie, w jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie uchybia żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Kwestia zaś tego, w jaki sposób użytkowany jest budynek wybudowany na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, po ich wykonaniu, nie ma znaczenia dla ważności kwestionowanej decyzji PINB i poprawności decyzji obu organów. Skarżący – reprezentowani przecież przez profesjonalnego pełnomocnika, powinni zdawać sobie sprawę, że czym innym jest określenie w zawiadomieniu charakteru użytkowego budynku, a czym innym późniejsze, rzeczywiste użytkowanie obiektu, po jego wybudowaniu – i w związku z tym, jakie przepisy Prawa budowlanego mogą mieć zastosowanie. Z przyczyn wymienionych powyżej, ale również i dlatego, że pełnomocnik skarżących wadliwie uznaje, że "utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przedwczesne, dowolne, a dodatku z rażącym naruszeniem prawa utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2015r" narusza "art. 156 §1 pkt. 2 w zw. art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zarzuty, które skarżący wymieniają w pkt. II, ppkt. 3 lit. a – f, jako wadliwe ustalenia organu po pierwsze są zarzutami, co do ustaleń faktycznych, a nie sposobu rozstrzygnięcia, a po drugie w zakresie lit. a – d są powielonymi zarzutami, odmiennie kwalifikowanymi w poprzedzającej części skargi. Sąd, we wcześniejszej części uzasadnienia, wskazał, jakie rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. W zakresie zarzutu ad. lit. e), że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu K. K. od decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2015 r." znak: [...], Sąd zauważa, że twierdzenie takie nie jest zgodne z treścią uzasadnienia przedmiotowej decyzji. Organ bowiem odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania skarżących – w takim zakresie, w jakim zarzuty te były adekwatne do trybu i celu postępowania nieważnościowego. Odnośnie zarzutu ad lit. f), że organ nie ustosunkował się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że takie twierdzenie nie jest zgodne z obiektywną analizą uzasadnienia organów obu instancji. Wyjaśnienia wymaga fakt, że przedmiotem dowodu jest to, co ma obiektywne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie to, co strona subiektywnie uważa za istotne (art. 75 § 1 k.p.a.), błędnie określając zakres i przedmiot rozpoznania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Z tych też powodów, zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., polegający "na nieustaleniu i nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania niezbędnych dowodów dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące wydaniem wadliwej decyzji w oparciu o wybiórczo i dowolnie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy" jest pozbawiony podstaw. Organa obu instancji wzięły pod uwagę to, co w postępowaniu nieważnościowym jest istotne, prawidłowo pomijając kwestie w tymże postępowaniu nieistotne. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez " uzasadnienie decyzji z pominięciem dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej; uzasadnienie decyzji w sposób dowolny - a co gorsza nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym - lakoniczny i niepełny oraz z pominięciem większości zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz z pominięciem oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji i niewydanie w okolicznościach tego wymagających decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem postępowanie zawiera istotne braki" jest, w ocenie Sądu, nieuzasadniony. Po pierwsze, tak podstawa prawna, jak i faktyczna zostały przez oba organa wskazane i omówione prawidłowo i w sposób należyty – co wynika z dokładnej lektury uzasadnień. Po drugie, trudno doszukać się dowolności w ocenie dowodów; organa nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że zastosowały się w tym zakresie do wiążącej je oceny prawnej i wskazań Sądu. Po trzecie, przesłanki wydania decyzji w sposób określony w art. 138 § 2 k.p.a. są następujące: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ I instancji – o czym mowa powyżej - nie naruszył jednakże przepisów postępowania, a więc organ II instancji jego decyzji uchylić nie mógł. Zgodnie z art. 136 kpa "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" – ale, o ile jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, a nie w wypadku nieuzasadnionego żądania strony w tym zakresie. To organ decyduje, kiedy dodatkowe postępowanie jest konieczne; biorąc m.in. pod uwagę charakter postępowania – w tym wypadku o stwierdzenie nieważności. I – w ocenie Sądu – organ II instancji nie naruszył art. 136 k.p.a., zaś dodatkowe postępowanie mające na celu uzupełnienie dowodów nie było potrzebne dla oceny ważności decyzji PINB. Pozostałe zarzuty skargi zostały omówione w części poprzedzającej uzasadnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organa obu instancji prawidłowo zrozumiały zakres i niezbędne do ustalenia kwestie, wynikające ze sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2013 r. Nr [...], którą PINB odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-letniskowego na działce nr [...] w [...] gm. [...] do stanu zgodnego z prawem. Poprawnie też zastosowały się do wiążących je ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania, wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2465/14. Zarzuty skargi nie są w ocenie Sądu uzasadnione, zaś sposób ich sformułowania i uzasadnienia w skardze i w odwołaniu od decyzji [...]WINB wskazuje, że działania podjęte w sprawie, mające na celu doprowadzenie do stwierdzenia nieważności decyzji PINB, zostały w rzeczywistości dokonane dla uzyskania przez skarżących takiego skutku prawnego, którego skarżący uzyskać nie mogli (z przyczyn oczywistych prawnie) we właściwym po temu postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją PINB. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.