VII SA/Wa 618/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. i K. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i art. 104 Kpa, udzielił B. i K. K. pozwolenia na budowę budynku sklepowo-magazynowego oraz szamba na okres 15 lat, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W dniu 7 października 2005r. inwestorzy wystąpili do Wojewody Ł. z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. w zakresie terminu lokalizacji obiektu z czasowego na bezterminowy. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 154 § 2 w zw. z art. 155 Kpa, utrzymał w mocy w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 155 Kpa, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdził następnie, że choć słuszny interes strony przemawia za wnioskowaną zmianą decyzji, to jednak sprzeciwia się temu interes społeczny, bowiem planowana rozbudowa układu drogowego Ł. i poprawa warunków komunikacji na terenie miasta ma znaczenie dla wszystkich jego mieszkańców. Ponadto Wojewoda Ł. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego ł. na lata 1976 - 1990 zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. w dniu [...] nieruchomość O. przeznaczał na skrzyżowanie ulic [...] , posiadających po 2 jezdnie o trzech pasach ruchu, natomiast, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w dniu [...], który utracił swoją ważność w dniu [...], nieruchomość przy ul. O. znajdowała się w liniach rozgraniczających skrzyżowania ulic [...] klasy "G" z ulicą [...] - [...] klasy "Z". Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] podtrzymano stanowisko, które było już wyrażone w orzecznictwie i komentującej je doktrynie, iż niedopuszczalne jest ingerowanie za pomocą art. 155 kpa w treść decyzji wydanych na podstawie art. 29 ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane obowiązującej w dniu [...], tj. w chwili wydania decyzji ostatecznej przez Prezydenta Miasta Ł., po utracie przez ten artykuł mocy obowiązującej. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. Skargę na tą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. i K. K. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 18 lipca 2006r. w sprawie VII SA/Wa 502/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż w jego ocenie decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 155 kpa, a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa bowiem organ poddał ocenie wniosek skarżących nie w oparciu o przepis art. 155 kpa, tzn. pod kątem przesłanek jakimi są interes społeczny i słuszny interes strony i wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe i podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa właściwie je uzasadniając podając przesłanki jakimi kierował się rozstrzygając sprawę. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją znak [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wojewody Ł. z [...] i odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, podał że zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia postępowania na podstawie art. 136 w wyniku którego Wojewoda Ł. ustalił, że właścicielem działki położonej przy ul. O. jest Gmina Ł., która nie wyraża zgody na zmianę decyzji z [...]. Powołując treść art. 155 kpa organ podkreślił, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda strony, przy czym chodzi w tym przepisie nie tylko o zgodę strony inicjującej postępowanie, lecz o zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa. W postępowaniu zakończonym objętą wnioskiem decyzją stroną byli inwestorzy, tj. B. i K. K., Gmina Ł. oraz I. i Z. S. Wnioskujący nie przedstawili zgody I. i Z. S. na zmianę decyzji, a Gmina Ł. odmówiła zgody na zmianę przedmiotowej decyzji – co wynika z pisma Urzędu Miasta z [...]. Zdaniem organu w związku z niespełnieniem bezwzględnej przesłanki z art. 155 kpa, dotyczącej uzyskania zgody stron postępowania zasadnym było odmówić dokonania zmiany decyzji z [...]. Poza tym organ odwoławczy podał, że sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji jest niezgodna z podaną podstawą prawną, bowiem zgodnie z art. 154 § 2 w przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 155 kpa właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Tym samym sentencja decyzji wydanej przez organ I instancji powinna traktować o odmowie wzruszenia bądź o wzruszeniu rozstrzygnięcia. Z tych względów organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. i K. K. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 155, art. 61 § 4 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym zgodnie z art. 134 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację – zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja winna zostać uchylona jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W kontrolowanej przez Sąd sprawie B. i K. K. domagali się zmiany na podstawie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] (nr [...]) udzielającej im pozwolenia na budowę budynku sklepowo-magazynowego na działce przy ul. O. na okres 15 lat. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.). Wygaśnięcie decyzji oznacza zatem, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 kpa, nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 4 stycznia 2007r. IV SA/Wa 2009/06 Lex nr 310879, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 Lex nr 310883, wyroki NSA w warszawie: z 13 września 2002r. I SA 531/02 Lex nr 156834, z 20 lutego 2001r. II SA 480/00 Lex 51221, z 14 października 1999r. IV SA 1440/97 Lex nr 48240). Wobec powyższego, instytucja wskazana w art. 155 kpa może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. W związku z powyższym skoro okres obowiązywania decyzji Prezydenta Ł. rozpoczął się [...] i upłynął [...], to po tej dacie inwestorzy nie mogli realizować uprawnień płynących z tej decyzji, gdyż przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji nie można było dokonać jej zmiany w trybie art. 155. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zmiana na podstawie art. 155 kpa decyzji wygasłej stoi w oczywistej, rażącej sprzeczności z tym przepisem. Gdyby zatem organ, pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, przedłużył jej termin w trybie art. 155 kpa, wydałby kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę, jednak bez wniosku inwestora, jak i bez przeprowadzenia w tym zakresie wymaganego prawem postępowania, a w konsekwencji z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 ). Należy podnieść, że rozpatrując odwołanie (po uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] wyrokiem Sądu, organ winien wziąć pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji – tj. na dzień [...]. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy winien był uwzględnić że w dacie orzekania decyzja objęta wnioskiem o jej zmianę nie funkcjonowała już w obrocie prawnym z uwagi na upływ okresu jej obowiązywania – a więc merytoryczne orzekanie w przedmiocie jej zmiany było w świetle art. 105 kpa niedopuszczalne. Powyższe uwagi organ będzie zobowiązany uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. e, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.