VII SA/Wa 618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J L na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.aa), po rozpatrzeniu odwołania J L od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...], nakazującej inwestorowi rozbiórkę konstrukcji reklamowej zlokalizowanej na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] usytuowanej w ciągu drogi krajowej nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...]WINB podał, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że na wskazanej działce o nr ewid. [...] znajduje się niepodświetlana stalowa konstrukcja reklamowa ustawiona na blokach betonowych (przytwierdzona za pomocą 4 słupów) o wymiarach powierzchni reklamowej 12 x 3 m. Zdaniem [...]WINB, przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a budowa jego, bez uzyskania takiej decyzji, stanowi samowolę budowalną. W Prawie budowlanym mowa jest o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należą, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które zgodnie z art. 28 ustawy wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29. Do drugiej należą tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których było wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy przyjął, że tylko instalowanie tablic bądź urządzeń reklamowych nie prowadzące do powstania obiektu budowlanego, podlega zwolnieniu z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Z kolei o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje wyłącznie sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, zrealizowane przez inwestora urządzenie budowlane jest w rzeczywistości konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, czyli budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, wskazująca na znaczną jego masę i jego usytuowanie na blokach betonowych, co zapewnia trwałość konstrukcji oraz uniemożliwia jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, nie pozwala na jego odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tego nośnika reklamowego w określonym miejscu stanowić będzie roboty budowlane polegające na instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). W ocenie [...]WINB na realizację nośnika reklamowego wymagane było posiadanie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów świadczących o jego legalności. W związku z powyższymi ustaleniami, PINB prawidłowo ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Uznał również, że zasadnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...] nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia - w terminie 90 dni od dnia jego otrzymania - dokumentów w postaci: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...]o zgodności w/w inwestycji z obowiązującymi ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie przedstawił wymaganych dokumentów, w związku z czym wypełniona została dyspozycja z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki opisanego wyżej obiektu. Wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) czynności nie jest obowiązkiem, lecz prawem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Ponadto [...] WINB wskazał, że podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki nie było naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, czy też zagrożenia dla bezpieczeństwa, ale nieprzedłożenie dokumentacji określonej postanowieniem Nr [...]. W takim przypadku organ jest zobowiązany do orzeczenia rozbiórki wobec biernej postawy inwestora w ramach wdrożonej procedury. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J L zarzucając jej naruszenie: 1. art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie niepełnej kontroli instancyjnej sprawy, w szczególności zaś brak odniesienia się przez [...]WINB do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu; 2. art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne uznanie, że czynność posadowienia urządzenia reklamowego (tablicy), jak na przedmiotowej działce, nie można uznać za "instalowanie" w rozumieniu tego przepisu; 3. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a., poprzez brak wydania decyzji o legalizacji wybudowanego obiektu, pomimo takiej możliwości, a w szczególności, w obliczu faktu, że reklama posadowiona jest w bezpiecznej odległości od szosy, a tym samym nie stwarza żadnego zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego, stąd też może zostać zalegalizowana. W ocenie skarżącego nadzór budowalny ma możliwość wydania decyzji legalizacyjnej, gdyż przedmiotowa reklama posadowiona jest w bezpiecznej odległości od drogi. Ponieważ reklama jest instalacją a nie budowlą organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie. Sporną inwestycję niezasadnie organ zakwalifikował jako budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Będąca przedmiotem postępowania reklama, odpowiada niewątpliwie pojęciu "tablicy reklamowej" w rozumieniu art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Instalowanie tablic reklamowych nie wymaga - w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Użyty przez ustawodawcę termin "instalowanie tablic" nie jest definiowany w ustawie Prawo budowlane, a pojęcie instalacji nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa". Skarżący wskazał, że warunkiem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu jest m.in. brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych i organ mógł obiekt po prostu zalegalizować. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane powinny być usytuowane przy drodze krajowej w odległości co najmniej 10 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni, w terenie zabudowy. Przedmiotowa tablica reklamowa jest usytuowana w odległości ponad 10 m. od krawędzi drogi krajowej nr [...]. Nie został więc naruszony przepis w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego przedmiotowa tablica reklamowa jest instalacją, nie zaś obiektem budowlanym związanym z gruntem. Przedmiotową tablicę ze względu na posadowienie jej na powierzchni gruntu można swobodnie odinstalować i ustawić w dowolnym innym miejscu, gdyż stoi ona jedynie na jego powierzchni. Organ błędnie kwalifikuje przedmiotową tablicę jako obiekt budowlany, zamiast czasową instalację nie związana trwale z gruntem. Skarżący nie zgodził się z tym, że trwałe związanie z gruntem jest wtedy, gdy zostaje zapewniona stabilność reklamy tj. sama z siebie się nie przewraca. Stwierdził, że [...]WINB w zasadzie nie podjął się oceny złożonego odwołania, w szczególności nie zastanowił się, że tymczasowo postawiona na powierzchni instalacja, którą dowolnie można przesuwać, przy łatwym rozkręceniu i przesunięciu kilku bloków betonu, przeczy zasadom uznania za trwały obiekt budowlany. Skarżący wskazał, że tak mały i tymczasowy obiekt nie powinien zostać uznany za budowlę, a już z pewnością nie powinien być zastosowany rygor projektu i uzyskania pozwolenia na budowę. Znacznie większe i bardziej skomplikowane obiekty, niż składająca się z metalowych kształtowników instalacja, są realizowane w oparciu wyłącznie o zgłoszenie, bez konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na budowę. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy zlokalizowana na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] niepodświetlana stalowa konstrukcja reklamowa ustawiona na blokach betonowych o wymiarach powierzchni reklamowej 12 x 3 m jest budowlą, czy też instalacją i w związku z tym, czy w tym przypadku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z ustalonego i niespornego stanu faktycznego wynika, że na wymienionej działce od 2017 r. posadowiony jest obiekt – konstrukcja reklamowa, która powstała bez żadnego pozwolenia (również bez zgłoszenia). Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że inwestycja ta wymagała pozwolenia na budowę, wobec tego podjęły działania zmierzające w pierwszej kolejności do legalizacji samowoli budowlanej, a wobec nieprzedstawienia przez inwestora stosowanych dokumentów nakazały rozbiórkę tego obiektu. Sąd rozpoznający wniesioną w niniejszej sprawie skargę podziela pogląd organów orzekających w sprawie, że wykonanie konstrukcji reklamowej na działce o nr ewid. [...] wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca charakteryzując w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jakie obiekty budowlane można uznać za budowle i które wymagają pozwolenia na budowę, wprost wskazał, że do tej kategorii obiektów budowlanych zaliczają się wolno stojące trwale związane z gruntem tablice i urządzenia reklamowe. W treści art. 30 Prawa budowlanego określono również, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie) zgłoszenia, wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W Prawie budowlanym nie ma jednak definicji "instalowanie", wobec czego konieczne jest przyjęcie wykładni tego pojęcia, które wykształciło się w orzecznictwo sądowoadministracyjnym. Dominujący pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. w wyrokach 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 2344/18, sygn. II OSK 2523/18) wskazuje, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego powinien być wykładany w ten sposób, iż dotyczy montażu urządzenia reklamowego i nie obejmuje budowy rozumianej jako wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu. Zauważyć również należy, że kryterium, które rozróżnia budowę urządzenia reklamowego od instalowania tablicy lub urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. O tym czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, decyduje nie tyle metoda i sposób związania go z gruntem oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, lecz to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa noszą cechy trwałości posadowienia obiektu budowlanego. Skoro nośnik reklamowy, o którym mowa w niniejszej sprawie składa się z fundamentu, konstrukcji wzniesionej na 4 słupach ażurowych i tablicy o wymiarach 12x3 m, to należy uznać, że posiada znaczne rozmiary (36 m2 powierzchni wykorzystywanej w celach reklamowych), a stabilność podparcia i elementy konstrukcyjne inwestycji składającej się z typowo budowlanych części, wskazują na trwałość posadowienia na gruncie. Indywidualne cechy tej inwestycji oraz połączenie jej elementów w całość pozwalało na stwierdzenie, że jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna), analizowany pod kątem wskazanej wyżej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwalał zatem na stwierdzenie, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] doszło do budowy urządzenia reklamowego, a nie jego instalacji. Wymaga przy tym podkreślenia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu i ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak więc przewidziane w art. 29 – 31 Prawa budowlanego wyjątki dotyczące zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2900/12, z 20 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1630/18). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał budowy opisanego obiektu, co czyni zasadnym zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Na marginesie jedynie należy wskazać, że nawet gdyby inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla inwestycji, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to obowiązkiem organu również byłoby wszczęcie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Skoro, co w sprawie ustalono, inwestor nie uzyskał przed budową konstrukcji reklamowej decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania, na podstawie 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy i nałożenia obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni, zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zostało ono doręczone inwestorowi w dniu [...] maja 2020 r. a wyznaczony w nim termin upłynął bezskutecznie. W takiej sytuacji PINB obowiązany był na mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu) do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Dlatego też takie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. O wystąpieniu podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej organ wypowiedział się w ww. postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. Na stronie 3 postanowienia organ wyraźnie wskazał, że przedłożenie w oznaczonym terminie wymaganych dokumentów umożliwi legalizację zaistniałej samowoli budowlanej oraz zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej. To na skutek zaniechania skarżącego w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę. Wobec tego zarzut skargi w tym zakresie jest całkowicie niezasadny. Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego, w szczególności nie stwierdził, by postępowanie było prowadzone niezgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uzasadnienia decyzji są spójne, logiczne i opierają się na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020r., poz. 374 ze zm.).