VII SA/Wa 629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którym organ, po rozpatrzeniu zażalenia J. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. G. dotyczący "kompleksowej kontroli zabudowy nieruchomości w [...] ul. [...]." Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. J. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o "przeprowadzenia kompleksowej kontroli zabudowy nieruchomości w [...] ul. [...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej jako: Prawo budowlane), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. G. dotyczący "kompleksowej kontroli zabudowy nieruchomości w [...] ul. [...].". W uzasadnieniu organ wskazał że J. G. nie przysługuje przymiot strony w odniesieniu do obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], a także robót budowlanych prowadzonych na tej działce. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. G.. W ocenie skarżącego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/WA 625/12 i VII SA/Wa 626/12, oraz z dnia 7 maja 2010 r. sygn.. akt VII SA/Wa 783/09, a także wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1483/12 potwierdzają przysługujący mu przymiot strony w sprawach dotyczących zabudowy działki nr ew. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania na wniosek J. G. była uzasadniona. Przypomniał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dwa sposoby prowadzenia postępowania administracyjnego – na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Z związku z powyższym podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Dalej organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 29 stycznia 2014 r. dotyczył przeprowadzenia kontroli zabudowy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Wskazał jednak, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], natomiast obiekty, wobec których skarżący domaga się podjęcia działań, wykonane zostały na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką J. G.. Organ wskazał, że interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego. W ocenie organu skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Powyższe uzasadniało zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Organ uznał, że bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżący nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a.. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu organ wyjaśnił, iż załączone do zażalenia wyroki z dnia 7 maja 2010 r. oraz z dnia 8 października 2013 r. dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ustalenia w ramach tego postępowania, czy J. G. posiada interes prawny. Powyższe wyroki nie odnoszą się zatem do oceny wniosku skarżącego z dnia 29 stycznia 2014 r. Oceniając wniosek o wszczęcie postępowania w trybie zwykłym organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany działać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku, a nie przepisów obowiązujących w dacie realizacji inwestycji, którą skarżący kwestionuje. Organ zwrócił uwagę, iż do momentu, gdy działki nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] stanowiły jedną całość, można było podnosić, iż skarżący posiadał przymiot strony w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...]. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż w chwili obecnej ww. działki stanowią dwie odrębne nieruchomości, a działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], uznać należy, że zmiana tych okoliczności faktycznych pozbawiła skarżącego przymiotu strony postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Organy nadzoru budowlanego badając legitymację procesową wnioskodawcy nie oceniają prawidłowości postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. G.. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1483/12 przesądził, że skarżący jest stroną postepowania w sprawie dotyczącej działki E. N., czego organy obu instancji nie uwzględniły w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. G. dotyczący "kompleksowej kontroli zabudowy nieruchomości w [...] ul. [...].". Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w postępowaniu w przedmiocie kompleksowej kontroli zabudowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...]. Interes ten oceniły kierując się przepisem art. 28 k.p.a. W ocenie organów o braku legitymacji procesowej skarżącego w tym postępowaniu zadecydował fakt, iż obiekty, wobec których domagał się podjęcia działań, zostały wykonane na działce nr ew. [...], która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącego (działka nr ew. [...]) – pomiędzy tymi działkami znajduje się działka nr ew. [...]. W konsekwencji przyjęły, iż okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są jedynie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, w tym m.in. kwestia legitymacji danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ – już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania – gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą przede wszystkim sytuacji, gdy żądanie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie, ale także np. strona niemająca zdolności do czynności prawnych, działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się natomiast do przypadków, gdy m.in. sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. z przyczyn podmiotowych powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków, w których oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 25014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość braku interesu prawnego osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania, która uzasadniałaby zastosowanie regulacji z art. 61a k.p.a., powinna wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych, prostych czynności organu administracji publicznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych podgląd – który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela – że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. To na nim spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia wnioskodawcy skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Strona powinna być świadoma obowiązywania tejże zasady, jak też faktu, iż ustalenia poczynione przez organ w dotychczasowym postępowaniu nie pozwalają wydać decyzji dla niej korzystnej. Przyjmuje się w związku z tym, że w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (por. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 210/06, z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10, z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1291/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena braku interesu prawnego strony skarżącej była przedwczesna. Organy obu instancji uzasadniły odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego przyczyną podmiotową – brakiem legitymacji wnioskodawcy w żądaniu wszczęcia postępowania dotyczącego zabudowy na działce nr ew. [...]. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] stycznia 2014 r. istotnie nie wskazał, z jakiego tytułu prawnego wywodzi swój interes prawny legitymujący go do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. W rozpoznawanej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nieuzasadnione jednak było stwierdzenie, że brak legitymacji skarżącego we wszczęciu postępowania dotyczącego zabudowy działki ew. nr 68 jest oczywisty. Oczywistość ta, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie wynikała bowiem ani z treści wniosku o wszczęcie postępowania, ani również z braku bezpośredniego sąsiedztwa między działką skarżącego a działką o nr ew. [...]. Stwierdzić trzeba, że sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa działki należącej do osoby wnoszącej o wszczęcie postępowania z działką, której postępowanie ma dotyczyć, nie może automatycznie przesądzać o nieprzysługiwaniu wnioskodawcy interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie przyjęły z góry, że w każdym przypadku brak bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżącego nr. ew. [...] z działką ew. nr [...] świadczy o braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym zabudowań na działce nr [...]. Ustalenie, czy podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania ma interes prawny w sprawie, następuje w toku postępowania na podstawie norm prawa materialnego odnoszących się do przedmiotu sprawy. W uzasadnieniach postanowień organów zabrakło tymczasem szczegółowej analizy zakresu żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. Treść wniosku nie ogranicza się bowiem jedynie do żądania "kompleksowej kontroli zabudowy nieruchomości w [...] ul. [...]". W dalszej części pisma skarżący przedstawił w punktach nieprawidłowości związane z zabudową działki nr [...], które jego zdaniem wymagają ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zwrócił uwagę m.in. na wykorzystanie budynku magazynowo-gospodarczego jako warsztatu samochodowego i na związane z tym uciążliwości dla skarżącego. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że brak legitymacji procesowej skarżącego do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie zabudowy działki nr ew. [...] ma charakter oczywisty. Nie można bowiem wykluczyć, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr ew. [...] – nawet mimo że między tymi działkami znajduje się działka nr ew. [...]. Prawidłowe ustalenie zakresu żądania objętego wnioskiem ma decydujące znaczenie dla określenia, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie, a więc także do określenia stron postępowania prowadzonego na podstawie tych przepisów. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że – stosownie do art. 28 k.p.a. – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku uznania, że istnieje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, organy winny mieć na uwadze, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) nie ma zastosowania dla określenia stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 powołanej ustawy. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż to wynika z art. 28 k.p.a., w związku z tym nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. W konsekwencji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 225/11, z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy miały zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej – dotyczącej legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Skoro bowiem skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania nie przedstawił wystarczających dowodów wskazujących na jego interes prawny uzasadniający jego udział w tym postepowaniu, i jednocześnie organy nie poszukiwały takich dowodów z urzędu, to nie powinny one na tej tylko podstawie przyjmować, że brak legitymacji prawnej wnioskodawcy został wykazany, a ponadto że brak ten jest oczywisty. W tej sytuacji, przed wydaniem rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ – realizując zasadę prawdy obiektywnej zgodnie z art. 7 i 77 § k.p.a. – winien wezwać wnioskodawcę do wskazania okoliczności potwierdzających interes prawny uzasadniających jego udział w postępowaniu objętym wnioskiem. Pamiętać przy tym należy, że wyjaśnienie okoliczności, czy podmiot wnioskujący o wszczęcie postepowania ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia powyższej kwestii może zatem nastąpić dopiero w toku postępowania. Brak byłoby bowiem uzasadnienia dla prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o art. 7 i 77 § k.p.a., którego efektem byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. Reasumując powyższe, Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania – art. 61a oraz art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym ponownie rozpoznając sprawę organy w pierwszej kolejności zobowiązane będą – po wszczęciu postępowania – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy J. G. przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego objętego wnioskiem z dnia 29 stycznia 2014 r. Przy ocenie legitymacji prawnej skarżącego organy winny również poddać głębszej niż dotychczas analizie okoliczności sygnalizowane w żądaniu wszczęcia postępowania, dotyczącego zabudowy na działce nr ew. [...], które mogą mieć wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.