VII SA/Wa 638/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowe oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 2 lutego 2022 r. DOA.7110.16.2021.ROS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. z w W. – uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 7 grudnia 2020 r. pozwalającą na budowę i przebudowę stacji [...] - część A" - zadanie "Wykonanie dokumentacji projektowej, przetargowej oraz prowadzenie nadzoru autorskiego nad opracowaną dokumentacją, dla realizacji robót budowlanych związanych z przebudową stacji [...] w ramach projektu [...] pn.: "[...] na dz. nr : w jedn. ew. [...]: w obr. [...]: nr [...] i [...]; w obrębie [...]: nr [...] i [...]; w obr. [...] nr [...]; w obr. [...] nr [...]; w obr. [...] nr [...] i w jedn. ew. [...]: w obr. [...] nr [...]; w obr. [...]: nr [...]; w obr. [...]: nr [...] i [...]: w obr. [...]: nr [...] i [...], w części dotyczącej schodów tymczasowych na czas budowy z kładki w km 3+035, dz. nr [...] i [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB zaznaczył, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął 5 maja 2020 r., zatem zastosowanie ma ustawa Prawo budowlane obowiązująca przed 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Dalej wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie inwestor wyjaśnił, że opisane schody są obiektem tymczasowym - na czas budowy. Organ zaznaczył, że - w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. w zw. z art. 30 cyt. ustawy budowa takich obiektów nie wymaga zgłoszenia. Pozwolenie w tym zakresie jest zatem bezprzedmiotowe. Następnie odwołał się do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. i wyjaśnił, że inwestor złożył m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi. Dołączył decyzję z 2 grudnia 2019 r. ustalającą lokalizację inwestycji, której treść wyjaśniono w postanowieniu z 19 lutego 2020 r. poprzez wskazanie, że nieruchomości, które na mocy art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz nieruchomości, dla których na podstawie art. 9s ust. 3b ww. ustawy P. S.A. nabywają prawo użytkowania wieczystego. Inwestor dokonał czynności z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. Odwołał się do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stwierdzając, że zamierzenie nie narusza decyzji z 2 grudnia 2019 r. oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 września 2016 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zmienionej decyzją z 27 września 2019 r.) Odwołał się też do art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. i wskazał, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r., Nr 151, poz. 987 ze zm.). Następnie przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 3, pkt 4 p.b. i wyjaśnił, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informację o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia. Złożył też postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021 r. uzgadniające przebieg i charakterystykę techniczną sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego. Projekt sporządziły i sprawdziły osoby uprawnione. Wyjaśnił, że przewidziano m.in. rozbiórkę garażu przy ul. [...], dz. nr ew. [...] i przebudowę ul. [...]. Sąd Rejonowy dla W-wy Woli postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. II C 84/21 z powództwa T. Z. p-ko B. S.A. i P. S.A. udzielił zabezpieczenia zakazując prac/dokonywania czynności ingerujących w garaż i drogę. Powyższe nie jest jednak przesłanką do nieudzielenia pozwolenia na rozbiórkę garażu i przebudowę dojazdu. Co do zarzutu, że dawnej dz. nr [...] nie podzielono, bo decyzja z 2 grudnia 2019 r. zatwierdzająca podział nie jest ostateczna organ podkreślił, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak i jest ona ostateczna, gdyż postanowieniem z 30 listopada 2020 r. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jako niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., co narusza rozporządzenie z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030) poprzez niezapewnienie drogi pożarowej, poprzez dostęp do 50 % obwodu zewnętrznego budynku i niezapewnienie przejazdu drogą pożarową bez cofania i uniemożliwienie prawidłowego dojazdu, dojścia i korzystania z budynku. GINB zaznaczył, że z przebudowa układu drogowego na dz. nr [...] i [...] polega na przesunięciu na południe ronda przy zachowaniu 4 m szerokości jezdni i zastosowaniu wyspy o promieniu 2,5 m (pzt s. 249 i 360). Przejezdność drogi pożarowej bez konieczności cofania też pozostała bez zmian - nadal możliwy jest przejazd dookoła budynku oraz dojście i dojazd do budynku są zapewnione. Ewentualne utrudnienia podczas budowy nie mają natomiast wpływu na prawidłowość decyzji, gdyż ocenie podlega projekt budowlany a nie organizacja budowy. Co do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, art. 3 pkt 7 i pkt 15 p.b. i art. 2 pkt 9 i art. 4 pkt 2a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że działki nr [...] i [...] stanowią obszar kolejowy, teren zamknięty i będą na nich prowadzone roboty GINB wskazał, że projekt przewiduje roboty na działkach nr [...] (fragment kładki i przebudowę układu drogowego) i nr [...] (przebudowa układu drogowego i kanalizacji deszczowej). Wprawdzie w decyzji działki błędnie wskazano jako teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy, niemniej nie jest to podstawa do uchylenia decyzji, skoro nie rozstrzyga ona o statusie ww. działek. Skargę na ww. decyzję złożyła W. sp. z o.o. i domagając się jej uchylenia w pkt 2 i decyzji Wojewody w części dot. działek [...] i [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich niezastosowanie tj. brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie tego, czy projekt budowlany zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich i czy projekt zagospodarowania działek zgodny jest z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, w sytuacji, gdy zakłada on wykorzystanie działek [...] i [...] w sposób naruszający § 12 ust 3 pkt 2, § 12 ust 9 cyt. rozporządzenia z 24 lipca 2009 r., skoro względem budynku biurowego wysokiego na dz. [...] nie zapewniono drogi pożarowej poprzez dostęp do 50% obwodu zewnętrznego budynku oraz nie zapewniono przejazdu drogą pożarową bez cofania, a inny sposób jest niemożliwy; uniemożliwiono prawidłowy dojazd, dojście i korzystanie z budynku skarżącej wobec nadmiernego wykorzystania ww. działek; co narusza uzasadnione interesy osób trzecich i przepisy o ochronie przeciwpożarowej; co doprowadziło do błędnego ustalenia, że projekt budowlany jest kompletny i zgodny z prawem; b) art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, art. 3 pkt 7 i 15 p.b., art. 2 pkt 9 i art. 4 pkt 2a Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że działki znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu (w tym dz. [...]) stanowią: obszar kolejowy; teren zamknięty i teren kolejowy zamknięty; co skutkowało wydaniem decyzji dotkniętej wadą materialnoprawną, o zbyt szerokim terytorialnym zakresie obowiązywania i nadającej działkom [...] i [...] status prawny, którego nie posiadają; W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że inwestor wygrodził i całkowicie wyłączył z ruchu okolice działki [...], co częściowo uniemożliwiło, a częściowo utrudniło ruch pojazdów i pieszych w okolicy budynku. Nie jest możliwy dostęp do 50% obwodu zewnętrznego budynku z drogi pożarowej, przejazd dookoła budynku, ani swobodne poruszanie się przed budynkiem. Wobec działań podejmowanych w wykonaniu decyzji ww. zasad nie zachowano, co zagraża życiu, zdrowiu i mieniu w wielkich rozmiarach oraz narusza przepisy mających zapewnić ich ochronę. Nie jest też planowane załatwienie tego problemu na czas budowy, jak i nie rozwiązuje go przyjęty w projekcie ostateczny kształt inwestycji. Nadto, projekt przebudowy ronda przewiduje rozwiązanie, które nie pozwoli na prawidłową organizację ruchu, ani na zachowanie norm ochrony przeciwpożarowej Załączone wydruki zdjęć pokazują, że przed rozpoczęciem robót rondo i droga zapełniały działki nr [...] i [...], aż do ich granicy z terenem kolejowym, dzięki czemu rondo miało szerokość umożliwiającą zawracanie pojazdom, a organizacja ruchu pozwalała na sprawne przemieszczanie się. Przed budynkiem skarżącej znajdowała się droga i plac pozwalający ewakuację i akcje ratunkowe, w tym pożaru. Jednak, P. postanowiła go przebudować. Podczas prac całkowicie wyłączono ruch, a docelowo zaplanowano ograniczenia dostępności terenu dla pojazdów i pieszych, naruszając przepisy oraz powodując zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Niezależnie, projekt długoterminowo wyłącza, a trwale istotnie ogranicza dostępności terenu stanowiącego dojazd, dojście do budynku skarżącej. Wskutek powyższego, skarżąca została zmuszona do niekorzystnej zmiany organizacji ruchu na swoim terenie, rozwiązań parkingowych i komunikacyjnych. Korzystanie z budynku stało się uciążliwe, w tym w związku z nasileniem ruchu, przez co jest on mniej atrakcyjny dla najemców, a najem lokali stanowi dla skarżącej podstawowy przedmiot jej działalności. Działki [...] i [...] zagrażają bezpieczeństwu publicznemu niezgodnie z przepisami o ochronie przeciwpożarowej oraz bezpodstawnie naruszają uzasadniony interes skarżącej. Ponadto, pozostawienie w obrocie decyzji bezpodstawnie uznającej jej nieruchomość (dz. nr [...]) za m.in. obszar kolejowy, teren zamknięty, czy teren kolejowy zamknięty ma istotne znaczenie i narusza jej słuszny interes. Może być postrzegane jako potencjalne wady prawne nieruchomości i powodować niejasności i problemy przy badaniach stanu prawnego. Przebudowa [...] jest trwającą, wielostopniową inwestycją, a więc stan prawny działek może być istotny w przyszłości dla kontynuacji prac i relacji między skarżącą, inwestorem, wykonawcą robót i innymi zainteresowanymi podmiotami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lutego 2022 r. uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 7 grudnia 2020 r. pozwalającą na budowę i przebudowę stacji [...] - część A" - zadanie "Wykonanie dokumentacji projektowej, przetargowej oraz prowadzenie nadzoru autorskiego nad opracowaną dokumentacją, dla realizacji robót budowlanych związanych z przebudową stacji [...] w ramach projektu [...] pn. "[...]" na opisanych działkach w zakresie schodów tymczasowych na czas budowy z kładki w km 3+035, dz. nr [...] i [...] i umarzającą postępowanie w tej części, a w pozostałej części utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Słusznie wskazał organ, że skoro wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył 5 maja 2020 r., to zastosowanie miały przepisy ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 35 cyt. ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu z wymienionymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Oznacza to, że wydanie decyzji w tym przedmiocie jest następstwem złożenia przez inwestora wymaganych przez prawo dokumentów i ustalenia na ich podstawie przez organ, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do uwzględnienia wniosku (wyroki NSA: z 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1954/17, LEX nr 2687274; z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2322/12, LEX nr 1447267). Podkreślić również trzeba, że stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie spełni choćby jednego z warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek odmówić wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta ma zatem charakter związany, a nie uznaniowy. W powyższym kontekście prawnym oraz w świetle zarzutów sformułowanych w skardze szczególnego zaznaczenia wymaga ponadto, że przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są konkretne rozwiązania projektowe, a nie ewentualne utrudnienia, czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania prowadzonych robót budowlanych podczas realizacji inwestycji. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku te z zarzutów, które na takie okoliczności wskazywały, a więc: wygrodzenie i wyłączenie z ruchu okolicy działki [...]; uniemożliwienie prawidłowego dojazdu, dojścia i korzystania z budynku skarżącej ze względu na nadmierne wykorzystanie działek [...] i [...]; niezachowanie zasad bezpieczeństwa pożarowego, w konsekwencji realizacji inwestycji, uciążliwości w korzystaniu z budynku będących skutkiem niekorzystnej zmiany organizacji ruchu, rozwiązań parkingowych i komunikacyjnych, do których skarżąca została zmuszona, przez co budynek stał się mniej atrakcyjny dla najemców lokali w budynkach skarżącej. Mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi, Sąd stwierdza także, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) poprzez niezapewnienie wymaganej w tym przepisie drogi pożarowej. Analiza akt sprawy wskazuje, że zaprojektowano korektę lokalizacji i geometrii ronda przy budynku [...], to jest odsunięcie ronda od stacji [...] w kierunku południowym z pozostawieniem 4 metrowej szerokości jezdni, z przejezdną w wyspą o 2,5 m promieniu (Projekt budowlany. Tom II – Projekt architektoniczno budowlany. PB.A.2-D.02). Zarówno dojście, jak i dojazd do budynku strony pozostają bez zmian. Tym samym – wbrew argumentacji skarżącej - nie zostanie zmieniona dotychczasowa przejezdności drogi pożarowej. Projekt zagospodarowania działek zgodny jest z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, jak i zapewniono poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym miejscu Sąd przypomina, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., dotyczy interesów mających umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz tylko takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 623/19, LEX nr 3330379; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1759/21, LEX nr 3361196). W konsekwencji, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, nie mogą stanowić podstawy do negatywnego załatwienia żądania inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1489/06, 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 182/14). Nie ma również racji skarżąca upatrując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w omyłkowym wskazaniu przez organ wymienionych działek jako terenu kolejowego zamkniętego. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przez teren zamknięty rozumie się teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Natomiast z art. 4 ust. 2a tej ustawy wynika, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś ust. 2b stanowi, że organ ustalający teren zamknięty zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Tym samym dla ustanowienia obszaru jako terenu zamkniętego niezbędne jest wydanie przez właściwy organ decyzji, stanowiącej w istocie akt o charakterze normatywnym, objęty przepisami ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - a nie indywidualnym - podlegający publikacji w dzienniku urzędowym organu centralnego, który ją wydał. Z tej przyczyny jako chybione należało ocenić stanowisko skarżącej przedstawione w tym zakresie. Kończąc Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się komplet dokumentów spełniający wszystkie ustawowe wymogi, w tym przede wszystkim określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 p.b. Jak już wyżej wskazano, ustalenia faktyczne organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.