VII SA/Wa 642/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. W.-K. z "[...] Sp. k" [...] przy ul. [...], w [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że: Starosta Powiatowy w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i L. R. z dnia [...] maja 2000 r., decyzją z dnia [...]czerwca 2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art.28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1984 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla M. i L. R. "inwestycji p.n. - rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego według załączonego projektu indywidualnego, na nieruchomości położonej w [...], ul. [...], nr ew. gruntów [...]". Powyższa decyzja został skierowana do M. i L. R., I. i J. R. oraz M. i Z. R.. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. H. M. wniosła o wznowienie wyżej opisanego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, podnosząc, że jest współwłaścicielem ½ części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]i bez swoje winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W efekcie powyższego podania o wznowienie, pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], "umarzająca postępowanie z wniosku z dnia [...].04.2005 r. H. M. zam. [...], ul. [...]o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].06.2000 r. znak [...] – udzielającej Państwu M. i L. małż. R[...] pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...], ul. [...] z uwagi na to iż, przedmiotowa decyzja nie istnieje w obrocie prawnym w następstwie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...]w której to, stwierdzono wygaśniecie decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...].06.2000 r. ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym jest niedopuszczalne". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. Zaznaczyć również należy, że w decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] oprócz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, było zawarte stwierdzenie "że wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 cyt. wyżej ustawy – Prawo budowlane". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 4 i 5 oraz art. 83 Prawa budowlanego oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał "roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Starosty [...] znak: [...] z dnia [...].06.2000 r.". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, "nałożył na M. i L. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna - zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku mieszkalnego, realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] znak [...] z dnia [...].06.2000 r. oraz nakazał inwestorom państwu M. i L. R. zabezpieczenia nadbudowanego poddasza znajdującego się w stanie surowym otwartym przed opadami atmosferycznymi poprzez osłonięcie otworów okiennych i drzwiowych poddasza w terminie wskazanym wyżej". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: PINB.7141-2/08, na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. i L. R. z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ww. obiektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2008 r. oraz w dniu [...] października 2008 r. stwierdzili wykonanie obowiązku zabezpieczenia poddasza. Następnie M. i L. R. przedłożyli wymagany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zamienny projekt budowlany. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją zatwierdził zamienny projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Również, gdy pozwolenie na budowę nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, inwestor na dokończenie robót budowlanych winien uzyskać zgodę organu nadzoru budowlanego wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora decyzją obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Ponadto projektanci złożyli oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z czym zostały spełnione przesłanki z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zezwalające na wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów H. M. organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ma konieczności uzyskania przez inwestora dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie brak jest konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 639/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01). Sprawy naruszenia własności nie podlegają kompetencji organów nadzoru budowlanego i mogą znaleźć zaspokojenie jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wszelkie uciążliwości związane z niedopuszczalnym oddziaływaniem działki sąsiedniej, czy też naruszeniem praw współwłaścicieli również podlegają kompetencji sądów powszechnych. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. M., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W skardze zarzuciła naruszenie "art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie niniejszej w aktualnym stadium postępowania nie ma konieczności uzyskania przez organy nadzoru budowlanego od inwestora dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jest to przepis legalizujący rozwiązania przyjęte w art. 50 Prawa budowlanego dotyczące wstrzymania robót budowlanych. Zastosowanie tego przepisu powinno być ściśle powiązane z trybem postępowania przewidzianym w art. 50 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Natomiast Starosta Powiatowy w [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wygaszającej pozwolenie na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku w związku z tym, że została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata i jak wynika z uzasadnienia decyzji, stwierdził równocześnie, że wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie odnosząc się do postanowień zawartych w decyzji o wygaszeniu pozwolenia na budowę, co do konieczności uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nałożyły na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, których wykonanie ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy wykonali w zakreślonym terminie nałożony na nich obowiązek wykonania określonych czynności. W związku z tym organy nadzory budowlanego wydały decyzję zatwierdzającą projekt zamienny i udzieliły pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnośnie braku zgody współwłaściciela – H. M., na rozbudowę i przebudowę budynku stanowiącego ich współwłasność, której nie było również, jak wynika to z akt administracyjnych, przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, uznały, że jej zgoda nie jest kwestią ważną z punktu widzenia prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Przepisy te mają doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, ale nie cywilnego. Natomiast kwestie naruszenia własności nie należą do oceny organów nadzoru budowlanego i powinny być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Tak prezentowane stanowisko w zaskarżonej decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że norma prawna zastosowana w niniejszej sprawie wymaga tylko orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót. Z czym nie można się zgodzić, bowiem z punktu widzenia legalności danego aktu, oceny wymaga czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie techniczne dotyczące prawidłowości wykonania robót obejmuje znacznie węższy zakres, aniżeli ocena wykonania robót budowlanych zgodnie z prawem. W ramach, bowiem tej ostatniej oceny mieści się też ustalenie, czy zaakceptowanie zrealizowanych robót budowlanych jako zgodnych z prawem jest możliwe z uwagi chociażby na zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej) stanowił, że "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:.....poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, ....." . Z kolei przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewniał możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją z kolei zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 133/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1160/06). Tak więc, każdy współwłaściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonywać budowy, rozbudowy tylko w taki sposób, by jego rozporządzanie rzeczą wspólną, które przekracza zakres zwykłego zarządu, odbywało się za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Jeżeli takiej zgody nie ma to powinno ją zastąpić stosowne orzeczenie sądu powszechnego (art. 199 Kodeksu cywilnego). Zważywszy na powyższe uwarunkowania, organ winien dokonać ustaleń odnoszących się do praw dysponowania gruntem na cele budowlane, podobnie jak ma to miejsce przy udzielaniu pozwolenia na budowę przez złożenie stosownego oświadczenia. Realizacja bowiem robót w warunkach uzasadniających zastosowanie normy prawnej z art. 50 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, może polegać na dostosowaniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i w takiej sytuacji, oprócz spełnienia wymagań technicznych, powinna być uzupełniona o wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane, którą to nigdy samodzielnie nie władał. Sytuacja prawna inwestora w warunkach legalizacji nie może być bardziej korzystna, niż w warunkach jakie przewiduje otrzymanie pozwolenia na budowę. Stwierdzić bowiem należy, ze brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać inwestycje budowlaną legalnie, nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane bez stosownej zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Nie można zgodzić się z prezentowanym przez organ zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, ale nie cywilnego. W konsekwencji może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, podziela natomiast pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie II OSN 967/08, (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/DD1FD46B14), w którego ocenie za prawidłową uznać należy wykładnię art. 51 Prawa budowanego, że organ nadzoru budowlanego winien w ramach postępowania z art. 51 Prawa budowlanego dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przychylając się do tego stanowiska wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, że celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, które nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Pojecie "stanu zgodnego z prawem" jest bowiem jedno i musi być zgodne z konstytucyjną zasadą równości, jednakowe dla wszystkich podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07, www. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, Lex nr 374725). Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wskazania przytoczone wyżej oraz odniesie się do postanowień zawartych w ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę "że wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 cyt. wyżej ustawy – Prawo budowlane". W tym stanie rzeczy , skoro skarga okazała się uzasadniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 a i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 1 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). .