VII SA/Wa 643/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 16.000 zł za 32 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowo-napowietrznej niskiego napięcia w dz. ew. nr [...],[...],[...], obręb [...], oraz w dz. nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] (dla zasilenia budynku jednorodzinnego i letniskowego). Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zażalenie wniósł Starosta [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Kontrolując terminowość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu [...] października 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej linii kablowo-napowietrznej niskiego napięcia w celu zasilenia budynków mieszkalnych. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. W dniu [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. linii kablowo-napowietrznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia Wojewody [...], że od wpływu do organu powiatowego wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, tj. od dnia [...] października 2012 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] stycznia 2013 r. postępowanie w sprawie trwało 97 dni. Natomiast po odliczeniu okresu 65 dni wynikającego z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się 32 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne (97 – 65 = 32). Organy nie znalazły żadnych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentacji Starosty [...] wskazującej, że na przekroczenie terminu miało wpływ oczekiwanie na zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek doręczanych przez pocztę, organ odwoławczy wskazał, że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/06 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że analiza akt sprawy nie wykazała, by organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę natrafił na obiektywne trudności w doręczeniu korespondencji kierowanej do którejkolwiek ze stron postępowania, a Starosta [...] również takich okoliczności w swoim zażaleniu nie wskazał. Z ustaleń organu wynika, że Starosta [...] podjął pierwszą czynność procesową, jaką w tej sprawie było zawiadomienie o wszczęciu postępowania, dopiero po 40 dniach od wpływu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, naruszając art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ stwierdził również, że wcześniejsze podjęcie przez organ powiatowy przewidzianych prawem działań związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazującej, że kluczowe znaczenie dla terminowości spraw załatwianych w tym okresie miało obłożenie wydziału ilością spraw pozwoleń na budowę, wyjaśnił, że kwestie związane z organizacją pracy w organie i związane z tym trudności w terminowym rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy rozbiórkę nie mają znaczenia przy ocenie, czy organ podlega karze pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł Starosta [...] domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym: - pominięcie okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. tego, iż złożony w dniu 5 października 2012 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał braki formalne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że bieg terminu na wydanie pozwolenia na budowę rozpoczął się już w dniu złożenia wniosku, podczas gdy skarżący mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku dopiero po uzupełnieniu jego braków formalnych i należytym jego opłacaniu, tj. najwcześniej w dniu 15 listopada 2012 r., - ustalenie, iż w ramach postępowania objętego kontrolą nie zaistniały okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego, podczas gdy istotny wpływ na czas trwania postępowania miała opieszałość operatora publicznego w przekazywaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru pism urzędowych,  b) art. 12 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwości postępowania, tj. wydanie rozstrzygnięcia bez należytego rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy, 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 6 i 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu administracyjnym istniały oczywiste opóźnienia uzasadniające wymierzenie przez Wojewodę [...] kary w wysokości 16.000 zł. W uzasadnieniu skarżący przyznał, że do Starostwa Powiatu [...] w dniu 5 października 2012 r. wpłynął wniosek inwestora [...] S.A. z siedzibą w [...] dotyczący budowy linii kablowo - napowietrznej niskiego napięcia, co zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego. W ocenie skarżącego z tą datą nie rozpoczął się jednak bieg terminu załatwienia sprawy administracyjnej wskazany w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, bowiem wniosek ten był niekompletny. W celu przyśpieszenia postępowania inwestor został wezwany telefoniczne do uzupełnienia wniosku i w przeciągu następnych kilkunastu tygodni przedłożył: pismo Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 29 października 2012 r. dotyczące uzgodnienia dokumentacji projektowej, odpis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa oraz wydanie pozwolenia na budowę. Ostatni z tych dokumentów został przedłożony do akt w dniu 15 listopada 2012 r. Skarżący wskazał, że powinien wezwać inwestora w formie pisemnej, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ewentualnie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, do uzupełnienia braków formalnych, a także w trybie art. 261 § 1 k.p.a. do uiszczenia opłaty skarbowej, ale takie czynności, co wynika z akt sprawy, nie zostały podjęte. Skarżący ograniczył się jedynie do telefonicznego poinformowania inwestora o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1190/09 wskazał, że bieg terminów przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane rozpoczyna się dopiero z chwilą skutecznego uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżący przyznał, iż daty wpływu w/w dokumentów do akt sprawy nie zostały urzędowo poświadczone. Opierając się jednak na datach sporządzenia tych dokumentów uznać należy, że pismo Zarządu Dróg Powiatowych mogło być złożone najwcześniej w dniu 29 października 2012 r., odpis z Krajowego Rejestru Sądowego mógł być złożony nie wcześniej niż 12 listopada 2012 r., tj. w dniu wydruku odpisu, natomiast potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej dołączono do akt nie wcześniej niż w dniu 15 listopada 2012 r. - data uiszczenia opłaty skarbowej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uwzględniły opieszałości operatora publicznego w doręczaniu skarżącemu zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji urzędowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 16.000 zł za 32 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowo-napowietrznej niskiego napięcia w dz. ew. nr [...],[...],[...], obręb [...], oraz w dz. nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] (dla zasilenia budynku jednorodzinnego i letniskowego). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy -Prawo budowlane stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Określone w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] października 2012 r., natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] stycznia 2013 r. Decyzję tę poprzedziło zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2012 r., oraz zawiadomienie stron w dniu [...] grudnia 2012 r. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 97 dni, przy czym, organ wszczął postępowanie dopiero po upływie 40 dni od daty wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, co zdaniem Sądu, miało zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Skoro art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane przewiduje, w przypadku niewydania decyzji w sprawie w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, wymierzenie właściwemu organowi kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, a z zestawienia powyższych dat wynika, że doszło do 32 dniowego przekroczenia tego terminu, słusznie organ uznał, że takie przekroczenie terminu skutkuje karą pieniężną w wysokości 16.000 zł. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego, tj. opieszałości operatora publicznego w przekazywaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru pism urzędowych. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że brak jest podstaw do odliczenia od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane okresów związanych z doręczeniem przez operatora publicznego przesyłek oraz oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru, bowiem wskazane czynności stanowią zwykłe czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym, niewymagające podjęcia przez organ dodatkowych nadzwyczajnych działań. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/10 (lex nr 954432), w którym Sąd wskazał, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Sąd uznał, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organy w sprawie błędnie przyjęły, iż bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczął się z dniem złożenia wniosku przez inwestora, tj. z dniem 5 października 2012 r., podczas gdy Starosta [...] mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku dopiero po uzupełnieniu jego braków formalnych i uiszczeniu opłaty. Zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, że złożony w dniu 5 października 2012 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zawierał jakiekolwiek braki formalne oraz że inwestor został wezwany telefonicznie do uzupełnienia wniosku. Akta sprawy nie zawierają notatki urzędowej z przeprowadzonej z inwestorem rozmowy telefonicznej, co potwierdzałoby, że inwestor został wezwany do uzupełnienia braków wniosku. Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Ponadto Sąd wskazuje, że na dokumentach załączonych do skargi, o które zdaniem skarżącego, inwestor uzupełnił wniosek z dnia 5 października 2012 r., tj. na piśmie Zarządu Dróg Powiatowych, dotyczącym uzgodnienia dokumentacji projektowej, oraz odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego brak jest pieczęci wpływu dokumentów do organu oraz daty ich wpływu, co uniemożliwia rzetelne ustalenie terminów ewentualnego uzupełnienia wniosku i czasu trwania czynności niepodlegających wliczeniu do okresu 65 dni z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Organy dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących opóźnienia w załatwieniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, konsekwencją czego było nałożenie kary, która została ustalona i wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.