VII SA/Wa 645/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. ([...]), na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 61 a i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z dnia 2000 r. poz.1071 ze zm.), dalej kpa, - odmówił wszczęcia postępowania – na wniosek D. G. i A. K. - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i D. M. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, przy ul. [...] w W. (dz. nr [...] k. m. [...], obr. [...]). Organ wskazał, że zdaniem wnioskodawczyń ww. decyzję wydano bez podstawy prawnej, o czym świadczą pisma: z [...].05.1990r. ([...]), że teren budowy budynku gospodarczego, a obecnie rozbudowy jest nierozwojowy oraz z [...].10.2011 r. PINB-u w [...] ([...]) zawierające tożsame stanowisko. Nadto, we wniosku podano, że obiekt o wys. 9 m stoi na wzniesieniu od poziomu drogi i W. ok. 6 m, co daje ok. 15-16 m. Góruje zatem nad wszystkim dookoła i jest zagrożeniem podczas burz i wyładowań atmosferycznych. Nadto, okap wysunięto poza ścianę szczytową o 1 m. Nadto, w piśmie z [...].09.2011 r. stwierdzono, że w latach 2007-2011 nie wydano żadnego zezwolenia, a w piśmie z [...].09.2011 r., że pozwolenie się zgubiło i nagle znalazło. Wobec powyższego decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Następnie organ stwierdził, że wnioskodawczynie nie były stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji i nie mogą być stronami w tej sprawie zgodnie z art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Brak przymiotu strony wynika z faktu, że zabudowana działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowy, gdyż leży w odległości 3 m od granicy z działką inwestora ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Pismo z [...].05.1990 r. nie dotyczy ww. inwestycji, a pismo z [...].10.2011 r. potwierdza zgodność inwestycji z projektem budowlanym i przepisami. Organ powołał treść § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, a więc skoro odległości okapu od granicy w tej sprawie wynosi 2 m, to nie narusza prawa. Natomiast błędna informacja Naczelnika Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w [...], następnie sprostowana, nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ nie znalazł również podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Stwierdził, że projekt odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r.) i wymaganiom prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia D. G. i A. K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wstępie organ wskazał – że z uwagi na błędne pouczenie przez organ I instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia w terminie 14 dni oraz treść art. 112 kpa w zw. z art. 126 kpa - zażalenie wniesiono w terminie. Następnie przytoczył art. 61 a § 1 kpa podzielając stanowisko, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o przepis szczególny - art. 28 ust. 2 cyt. ustawy, który pojęcie strony ogranicza do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ograniczenia muszą wynikać z przepisów prawa. Na poparcie tego stanowiska organ powołał obszernie orzecznictwo podkreślając, że również w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę w trybach nadzwyczajnych krąg stron ustala się na oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podał, że wnioskodawczynie nie brały udziału w postępowaniu zwyczajnym. Wezwane pismem z [...] grudnia 2012 r. do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., pomimo stworzonych ku temu możliwości, nie wykazały i nie udokumentowały interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Podały bowiem, że na skutek umowy darowizny, są współwłaścicielkami "posesji w [...], ul. [...]" nie dołączając dokumentu potwierdzającego to prawo. Następnie podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że to na podmiocie żądającym przyznania przymiotu strony spoczywa ciężar wykazania legitymacji materialno-prawnej w rozumieniu art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Konkludując organ stwierdził, że skoro wnioskodawczynie nie wykazały, że decyzja z [...] lipca 2011 r. dotyczy ich interesu prawnego, zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Należało zatem zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy. Skargę na powyższe postanowienie złożyły D. G. i A. K., w której szczegółowo opisały przebieg postępowania i powołując na pisma organu powiatowego podkreśliły, że "budynek nie miał prawa budowlanego do powyższej nadbudowy". W odczuciu skarżących złamano prawo administracyjne raz wydając pozwolenie poza rejestrem, dwa nie respektując pism zakazujących rozbudowy budynku garażowo – gospodarczego. Zdaniem skarżących GINB też nie odniósł się do zastrzeżeń, tylko uciekając od konkretnej odpowiedzi zażądał dowodów, czy skarżące są stroną postępowania. Skarżące podkreśliły, że podały numery akt i adres i numer telefonu do biura notarialnego w [...] P. C. W dalszej części skargi skarżące podniosły, że żyją pod wszechstronną obserwacją sąsiadów (nowy obiekt ma 4 duże okna i 3 luksfery na dachu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2012 r., którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i M. M. pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowiły art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powyższych przepisów postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z drugim przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonych regulacji wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. W konsekwencji samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji ma bowiem obowiązek zbadania, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności organ wydaje z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, a zatem w sytuacji gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również wówczas, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Innymi słowy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii możliwości wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są tylko przesłanki formalne m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Wniosek skarżących D. G. i A. K. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zasadnie zatem wyjaśnił organ odwoławczy, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu tego rodzaju są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis – co do zasady - znajduje również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego. Obszarem oddziaływania zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W świetle przedstawionej argumentacji, dokonując ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia – organ odwoławczy zasadnie – wobec braku stosownej dokumentacji - wezwał skarżące pismem z dnia [...] grudnia 2012r. do nadesłania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Skarżące jednak nie udokumentowały interesu prawnego do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w odpowiedzi na ww. pismo podały jedynie, że na skutek umowy darowizny stały się współwłaścicielkami "posesji w [...], ul. [...]" wskazując adres i numer telefonu do biura notarialnego w [...]. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec nie wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uprawniającego skarżące do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. należało na podstawie 157 § 2 k.p.a. w zw. z 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite jest bowiem stanowisko, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno – prawną w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA : z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 626/08, z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt 1563/04, z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd skargę oddalił.