VII SA/Wa 671/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 stycznia 2023 r. znak O/Ł.Z-3.4351.362.2021.1.VK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r., znak O/Ł.Z-3.4351.362.2021.1.VK, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...]o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...]- odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy [...], wystąpił do Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]. Uzyskanie powyższego uzgodnienia z zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wymagane jest na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych: zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Planowana inwestycja, zlokalizowana została na działce znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] klasy G (główna), Obecnie działka nr ewid. [...] nie posiada zjazdu z drogi krajowej, co potwierdza zarówno załącznik graficzny do decyzji wskazujący na brak zjazdu jak i zdjęcia terenu (gogle maps, geopotral). Natomiast zgodnie z projektem decyzji obsługa komunikacyjna przewidziana jest "istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...]", co jest niezgodne ze stanem faktycznym i stanowi błąd formalny projektu decyzji. Zarządca drogi krajowej na wniosek inwestora decyzją z dnia 27 października 2022r. zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki objętej wnioskiem, jednak do chwili obecnej zjazd nie został zrealizowany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Planowane zagospodarowanie terenu powinno mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd zwykły o właściwych parametrach, przy zminimalizowaniu utrudnień w ruchu dla innych użytkowników drogi. Wobec braku zjazdu o parametrach gwarantujących prawidłowe warunki ruchu, komunikacja będzie bowiem odbywać się poprzez zjazd do działki sąsiedniej (co nie wynika z treści decyzji), który nie posiada prawidłowych parametrów (nawierzchnia gruntowa, nieprawidłowa geometria), powodując wykruszenia nawierzchni jezdni drogi i wynoszenie zanieczyszczeń na kołach pojazdów. W sytuacji ruchu pojazdów ciężarowych (np. związanych z prowadzeniem budowy), przejazd przez zjazd gruntowy o szerokości ok 3m, wymagałby zajęcia przeciwnego pasa ruchu i powodował znaczące utrudnienia w ruchu na drodze krajowej. W odniesieniu do dużych samochodów wykorzystywanych przy transporcie materiałów budowlanych, wjazd na działkę może okazać się niemożliwy. Taka sytuacja stanowiłaby pogorszenie warunków ruchu, a nawet mogłaby doprowadzić do zdarzeń drogowych czy groźnych wypadków. Dla zapewnienia bezpiecznych warunków wjazdu i wyjazdu na drogę publiczną (tj. drogę krajową), koniecznym jest zapewnienie zjazdu, o parametrach zgodnych z wymaganiami określonymi przez zarządcę drogi w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Wybudowanie zjazdu zapewni dojazd pojazdom obsługujących planowaną zabudowę (na etapie budowy jak i eksploatacji budynku), a jednocześnie pozwoli na spełnienie wymagań § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zgodnie z którym "droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawność ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona". Zjazd powinien zostać wybudowany przed rozpoczęciem planowanego zagospodarowania. Prowadzenie budowy przy braku zjazdu do działki wskazanej we wniosku, będzie mieć negatywny wpływ na ruch drogowy z uwagi potencjalne zagrożenie wskazane powyżej. Stanowisko takie wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/19 i z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 1052/19. Skoro zjazd na teren działki nr ewid. [...] nie został zrealizowany do chwili obecnej, to decyzja zarządcy drogi na jego lokalizację, pozostaje bez wpływu na stanowisko zarządcy drogi. M. R. wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 stycznia 2023 r., znak O/Ł.Z-3.4351.362.2021.1.VK Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie podstawy prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyjaśnienie okoliczności leżących u podstaw postanowienia, nieuwzględnienie decyzji z dnia 27.10.2022 r.; 2. przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona od faktycznego istnienia zjazdu i nie jest wystarczające legitymowanie się przez inwestora decyzją w przedmiocie zezwolenia na jego lokalizację. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wskazał na brak wykonywania zjazdu do działki inwestycyjnej, co w jego ocenie nie pozwalało na pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji pod względem "bezpieczeństwa". Jednak skarżącemu udzielono wcześniej zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu indywidualnego z drogi krajowej w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego, gdzie kwestia bezpieczeństwa była przedmiotem analizy. Argumentacja organu sprowadzała się do twierdzenia, że zjazd na który skarżący posiada zezwolenie może nie mieć parametrów gwarantujących zapewnienia prawidłowych warunków ruchu. Skoro ten sam organ zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego, to nie powinien obecnie twierdzić, że zjazd na którego lokalizację sam zezwolił, może być nieodpowiedni i nie zapewnić standardów bezpieczeństwa. Stanowisko takie wynikać mogło z faktu, iż organ wydał decyzję zezwalają na lokalizację zjazdu tylko dlatego, że był przymuszony orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 518/22) uchylającym decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ponadto powoływany w decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. IV SA/Wa 1326/19, mający uzasadniać przyjęty przez organ pogląd prawny, dotyczył innego stanu faktycznego, gdyż w tamtym stanie faktycznym istniał już zjazd, który mógł być poddany analizie pod względem bezpieczeństwa. W tej sprawie skarżący zobowiązany jest do wybudowania zjazdu indywidualnego, który ma mieć parametry określone w decyzji z dnia 27.10.2022 r. Organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego postanowienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była zasadna. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r. znak O/Ł.Z-3.4351.362.2021.1.VK, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr [...]. Działka nr [...], przyległa bezpośrednio do drogi publicznej DK[...], jednak zjazd na tę działkę do chwili wydania zaskarżonego postanowienia, nie został zrealizowany, mimo wydania decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2022r. znak O/Ł.Z-3.4241.300.2021.4.VK zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki objętej uzgadnianym projektem decyzji. Konieczność uzyskania uzgodnienia w odniesieniu do obszarów obejmujących pas drogowy wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest wydawana po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie jest dokonywane w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Organ upoważniony do uzgodnienia decyzji dokonuje analizy projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej jako u.d.p.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że warunkiem koniecznym pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu zgodnego z wymaganiami określanymi w pozwoleniu na jego lokalizację. Takie stanowisko prowadziłoby, do zrównania kwestii oceny przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) z analizą wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ocena możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z przedłożonego projektu decyzji nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Możliwość taka istnieje, kiedy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej (jest to dostęp bezpośredni). Jeżeli nieruchomość, na której ma być realizowana planowana inwestycja przylega bezpośrednio do działki drogowej, stanowiącej drogę publiczną, to posiada ona dostęp do drogi publicznej (wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17, CBOSA). Po drugie, dostęp do drogi publicznej może być zapewniony za pomocą służebności lub drogi wewnętrznej. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, CBOSA). Zatem odróżnić należy kryteria uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, kryteria wydania decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, oraz kwestii budowy takiego zjazdu. W tej sprawie kwestie lokalizacji zjazdu oraz jego parametrów technicznych zostały już rozstrzygnięte w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. Natomiast prawidłowość procesu budowalnego dotyczącego wykonania zjazdu, zapewniać będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 50/20) Ocena prawna zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu prowadzi w istocie do podważenia zasady "oderwania" decyzji o warunkach zabudowy od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W realiach sprawy organ, nie odniósł się do kwestii, którą w istocie zajmować się powinien, czyli wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czym naruszył art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, czyli zwrot uiszczonego wpisu od skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.