VII SA/Wa 676/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. K. i S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. znak [...] wydanym na podstawie art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. K. i S. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].08.2007 roku Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] s.c. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (pięć bliźniaków) wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową wodno-kanalizacyjną, co., elektryczną, drogą wewnętrzną dojazdową do budynków, zjazdem publicznym z ulicy [...] w K., na działkach nr: [...], [...] obr. [...] [...] - odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 5.09.2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].08.2007 roku Nr [...]. W dniu 3.10.2008 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek K. K. i S. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Jako podstawę złożonego wniosku o zawieszenie postępowania powołano art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że równolegle toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2008 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].08.2007 r., a także postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę, które to postępowania mają, zdaniem wnioskodawców, charakter prejudycjalny w stosunku do toczącego się postępowania nieważnościowego. Wojewoda [...] wskazał, że w jego ocenie w/w postępowania nie mają charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].08.2007 roku. Organ podniósł, że postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2008 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].08.2007 r. zostało już zakończone wydaniem w dniu [...].10.2008 r. decyzji Wojewody [...], uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Okoliczności będące przedmiotem rozważań organu w postępowaniu odwoławczym od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miały wpływu na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego organ stwierdził, że prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę posiada charakter niezależny w stosunku do wyżej wymienionego postępowania, mającego na celu sprawdzenie zgodności prowadzonych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wyniki tego postępowania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Od postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2008r. K. K. i S. K. złożyli zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], podzielając pogląd organu I instancji, iż postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę oraz postępowanie toczące się przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego nie stanowią zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. złożyli K. K. i S. K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77, art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008r., którym organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2007r. Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne powinno mieć charakter ciągły, tzn. powinno toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, ciągłość postępowania jest bowiem istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, z tego też powodu winna mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Przesłanki zawieszenia postępowania zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 i w art. 98 kpa i nie mogą być interpretowane rozszerzające Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, którego naruszenie błędnie zarzucili skarżący organom orzekającym w sprawie, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreśla się jednocześnie, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/05 Lex nr 222225 i z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2095/04, Lex nr 198959). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że za słuszną należy uznać dokonaną przez organy orzekające w sprawie ocenę, iż brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2007r. W analizowanej sprawie doszło do zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej: trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć trzeba, że zastosowanie tych trybów powoduje odmienne następstwa prawne. Tryb wznowienia postępowania powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko eliminuje decyzję z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, a więc następstwem nie jest tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych, jak w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej, jednakże zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się, że wobec tego, iż zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. W przypadku prowadzenia równolegle tych postępowań oznacza to zatem konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 618; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998 r. sygn. akt II SA 4/98 Lex nr 41832; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II SA/Po 795/08 niepubl.). Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że postępowanie wznowieniowe toczące się w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2007r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Takim zagadnieniem wstępnym nie może być również postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., którego przedmiotem jest ocena, czy inwestycja była realizowana zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w którym to postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie może w żaden sposób oceniać może mieć więc żadnego wpływu na wynik toczącego się postępowania nieważnościowego, którego celem jest ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. udzielającej [...] s.c. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe pozwolenia na budowę nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008r. odmawiające zawieszenia postępowania nieważnościowego, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009r. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak sentencji.