VII SA/Wa 677/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2013r., poz. 267) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...] (stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999r., nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem wraz z przyłączem do sieci wod. - kan. na działce nr ew. [...], przy ul. R. [...] w G. i udzielającą E. O. pozwolenia na przedmiotową rozbudowę) i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany w zakresie konstrukcji budynku i zmiany elewacji budynku oraz udzielającej E. O. pozwolenia na kontynuowanie w/w rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2001 r., nr [...], znak: [...]. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2001 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, zatwierdzono zamienny projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego w G. przy ul. R. [...] na działce nr [...] i udzielono E. O. pozwolenia na kontynuowanie rozbudowy w/w obiektu zgodnie z projektem zamiennym. Ustalono również, że pozostałe warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nie ulegają zmianie. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...] stwierdził nieważność w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...] (będącej przedmiotem zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego w weryfikowanym w niniejszym postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięciu). Powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...]; zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...]. W tym postępowaniu E. B. występuje już jako E. S. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014r. sygn akt VII SA/Wa 1866/13 oddalił skargę E. S. Decyzją z dnia [...] maja 2013r., znak: [...]; Wojewoda [...] rozpoznając wniosek P. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2001 r., nr [...], znak: [...]; zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., nr [...] i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany w zakresie konstrukcji budynku i zmiany elewacji budynku oraz udzielającej E. O. pozwolenia na kontynuowanie w/w rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2001 r. Wojewoda stwierdził, że zarzucane przez P. O. sfałszowanie dokumentu stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną wart. 145 § 1 pkt 1 Kpa., zgodnie z którym podstawą wznowienia postępowania jest wykazanie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Ponadto zarzucany brak udziału strony bez swojej winy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wskazuje zatem na przesłankę wznowieniową o której mowa w art 145 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie Wojewody nawet w sytuacji gdyby decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. była decyzją ostateczną to fakt stwierdzenia nieważności decyzji z [...].12.2000 r. (o przeniesieniu pozwolenia na budowę), w oparciu o którą wydano następnie decyzję z [...].08.2001 r. (o zmianie pozwolenia na budowę) jest przesłanką do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej decyzji z [...].08.2001 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa., a nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda podkreślił, ze zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przesłanka wznowieniową nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. VII SA/Wa 1637/11 LEXnr 1109978). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. wskazał przede wszystkim na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13.11.2012r., sygn. akt I OPS 2/12; zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Jak bowiem zauważono w w/w uchwale z dnia 13.11.2012r., sygn. akt I OPS 2/12; jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością (por. również wyrok NSA z dnia 19.04.2011 r" sygn. akt II OSK 422/10 i wyrok NSA z dnia 3.11.2010 r., sygn. akt I OSK 825/10). Tym samym sankcja nieważności stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania; oznacza to bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999r., nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem wraz z przyłączem do sieci wod. - kan. na działce nr ew. [...], przy ul. R. [...] w G. i udzielającą E. O. pozwolenia na przedmiotową rozbudowę oznacza ,że nastąpił powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Tym samym należy przyjąć, iż decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., nr [...]; nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2001 r" nr [...], znak: [...]; nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., nr [...]; która nie istniała w obiegu prawnym w dniu wydania weryfikowanej decyzji zmieniającej. Jednocześnie zauważył, iż z treści w/w art. 36a Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem zmiany w tym trybie może być wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.06.201 Ir., sygn. akt VII SA/Wa 2478/10, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, wydanie 2). Ponadto, zmiana w powyższym trybie podlega takim samym wymogom co wydanie pozwolenia na budowę tj. wymienionym w art. 32-35 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6.06.2008r., sygn. akt II OSK 461/07). Wobec powyższego należy stwierdzić, że na podstawie art. 36a Prawa budowlanego nie ma możliwości zmiany decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę (wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego) co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przeniesienie pozwolenia na budowę na inną osobę następuje po spełnieniu określonych warunków formalnych. Ponadto, decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie ma wpływu na treść przenoszonej decyzji i przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a tym samym nie może mieć ona wpływu również na zmianę rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym przenoszoną decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższymi ustaleniami należy uznać, iż w trybie art. 36a Prawa budowlanego można zmienić wyłącznie decyzję o pozwoleniu na budowę (nawet jeżeli została przeniesiona na inną osobę), a nie decyzję o przeniesieniu takiego pozwolenia na budowę, która (w sposób nieprawidłowy) wygaszała pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez E. S., która wniosła o jej uchylenie w uzasadnieniu skargi wskazała jednak, że wstrzymanie rozpoznania tej skargi do czasu ustalenia w postępowaniu sądowym, zgodnie ze skargą skarżącej z dnia 30 lipca 2013 r., czy pierwotna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] rzeczywiście dotknięta jest wadą nieważności, a zatem czy decyzja GINB z dnia [...] lipca 2013 r. posiada umocowanie prawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. VII SA/Wa 2068/08 "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa,, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Uwzględniając przytoczony wyżej pogląd, Sąd stwierdza, że w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak: [...] wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2001 r., nr [...], znak: [...]; nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., nr [...]; która nie istniała w obiegu prawnym w dniu wydania weryfikowanej decyzji zmieniającej. Zauważyć należy, iż z treści art. 36a Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem zmiany w tym trybie może być wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.06.201 Ir., sygn. akt VII SA/Wa 2478/10, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, wydanie 2). Ponadto, zmiana w powyższym trybie podlega takim samym wymogom co wydanie pozwolenia na budowę tj. wymienionym w art. 32-35 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6.06.2008r., sygn. akt II OSK 461/07). Wobec powyższego należy stwierdzić, że na podstawie art. 36a Prawa budowlanego nie ma możliwości zmiany decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę (wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego) co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przeniesienie pozwolenia na budowę na inną osobę następuje po spełnieniu określonych warunków formalnych. Ponadto, decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie ma wpływu na treść przenoszonej decyzji i przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a tym samym nie może mieć ona wpływu również na zmianę rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym przenoszoną decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższymi ustaleniami należy uznać, iż w trybie art. 36a Prawa budowlanego można zmienić wyłącznie decyzję o pozwoleniu na budowę (nawet jeżeli została przeniesiona na inną osobę), a nie decyzję o przeniesieniu takiego pozwolenia na budowę, która (w sposób nieprawidłowy) wygaszała pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem zauważono w w/w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11,2012r., sygn. akt I OPS 2/12; jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością (por. również wyrok NSA z dnia 19.04.2011 r., sygn. akt II OSK 422/10 i wyrok NSA z dnia 3.11.2010 r., sygn. akt I OSK 825/10). Tym samym sankcja nieważności stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania; oznacza to bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).