VII SA/Wa 683/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2025 r. nr 67/OPO/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia 10 lutego 2025 r. Nr 67/OPO/2025, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę dla: p. I.K., obejmujące: rozbiórkę budynku przy ul. [...] w W. zgodnie z załączonym do wniosku projektem rozbiórki wykonanym w sierpniu 2024 r. przez mgr inż. R.D. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, wpis na listę członków izby samorządu zawodowego pod nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 16 października 2024 r. do Urzędu m. st. Warszawy Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek inwestora - I.K. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w W., dz. nr ew. [...] z obr. [...]. Pismem z dnia 21 października 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postanowieniem Nr [...] z dnia 21 października 2024 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji oraz usunięcia nieprawidłowości. Odpowiedź na powyższe organ otrzymał w dniu 8 listopada 2024 r. W dniu 9 grudnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 13 listopada 2024 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy udzielił pozwolenia na rozbiórkę dla: p. I.K., obejmujące: rozbiórkę budynku przy ul. [...] w W. zgodnie z załączonym do wniosku projektem rozbiórki wykonanym w sierpniu 2024 r. przez mgr inż. R.D. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, wpis na listę członków izby samorządu zawodowego pod nr [...]. Odwołanie od tej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, ponieważ Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy jako jednostka organizacyjna Miasta Stołecznego Warszawy nie może być stroną tego postępowania, gdyż Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję jako organ I instancji. Pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji, wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji tj. Prezydent m. st. Warszawy. Z odwołaniem wystąpił zatem organ, którego działanie zgodnie z powołanym przepisem winno zostać poddane kontroli co do zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak i w literaturze przedmiotu. Jednakże uznać należy, iż spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 r., uchwały, w której Sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Sądów Administracyjnych też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego" (sygn. OPS 1/03, publ. Jurysta 2003 roku, nr 7-8, str. 60). Ponadto przyjęcie, iż odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2774/16). Takie mieszanie ról byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Prowadziłoby do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sporu pomiędzy organem I instancji i inwestorem, a ewentualne późniejsze postępowanie sądowoadministracyjne do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej. Potwierdzenie powyższego stanowiska Wojewody Mazowieckiego, znajduje się w wielu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in.: VII SA/Wa 2337/17 z dnia 15 maja 2018 r., VII SA/Wa 2774/16, II OSK 652/12 z dnia 20 marca 2012 r., VII SA/Wa 1953/16 z dnia 24 marca 2017 r., uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., I OSK 390/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r.). Stanowisko to potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139). Słuszne jest zatem przyjęcie, iż odwołanie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy jest niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 1997 r., I SA 1794/96 "niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji publicznej w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego"). Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. w zw. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i odmowę przyznania m.st. Warszawa statusu strony pomimo, że m.st. Warszawa jako podmiot figurujący w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciel jest stroną w przedmiotowej sprawie, a Prezydent m.st. Warszawa podlega wyłączeniu jako organ administracji publicznej wykonujący funkcję starosty; 2) art. 82 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) poprzez udzielenie zgody na rozbiórkę budynku, pomimo tego że budynek położony jest częściowo na terenie drogi publicznej kategorii gminnej, wnioskodawca nie dysponował zgodą organu administracji drogowej, m.st. Warszawa figuruje w księdze wieczystej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek jako jej właściciel, a tym samym brak jest dysponowania gruntem dla celów budowlanych i zgodą właściciela nieruchomości przez adresata decyzji; 3) art. 2 i 2a ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4, 20 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) poprzez udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku, pomimo tego że jest on częściowo położony na terenie drogi publicznej kategorii gminnej, która nie może być przedmiotem obrotu, a tym samym wnioskujący o rozbiórkę budynku nie może być jej właścicielem i brak uzyskania przez adresata decyzji zgody organu administracji drogowej na rozbiórkę budynku; 4) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania pomimo, że rozstrzygnięcie organu I instancji było obarczone poniższymi nieprawidłowościami: a) nienależyte i niepełne zbadanie stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., b) błędne, niezgodne ze stanem faktycznym i materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie ustalenie, że m.st. Warszawa nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu, c) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia właściwej wykładni pojęcia właściciela obiektu budowalnego w rozumieniu art. 30b ust. ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, d) brak wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji, że budynek położony jest częściowo w pasie drogowym drogi publicznej kategorii gminnej. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł również - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. mapy z oznaczonym budynkiem będącym przedmiotem rozbiórki na okoliczność tego, że budynek położony jest w pasie drogowym drogi publicznej kategorii gminnej - ul. [...], wydruku z treści księgi wieczystej nr [...] obejmującej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położoną w W. przy ul. [...]na okoliczność ustalenia stanu własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, że wbrew temu co twierdzi Wojewoda Mazowiecki, wnioski jakie należy wywieźć z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 są zgoła odmienne, niż konkluzje zawarte w postanowieniu. W treści ww. uchwały NSA wyraźnie zaznaczono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. W niniejszej sprawie wystąpił analogiczny problem prawny. Organem administracji publicznej uprawnionym do wyrażenia zgody na rozbiórkę jest Prezydent m.st. Warszawy wykonujący funkcje zastrzeżone dla powiatu (vide art. 30b ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), natomiast właścicielem nieruchomości, na której położony jest budynek (figurującym w księdze wieczystej) przy ul. [...] jest m.st. Warszawa. Wbrew temu co stwierdzono w postanowieniu, taki układ ról w procedurze administracyjnej jest dopuszczalny, przy czym to organ wydający rozstrzygnięcie podlega wyłączeniu w trybie art. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Tym samym m.st. Warszawa będące właścicielem spornej nieruchomości posiada niewątpliwie przymiot strony. Skarżący podniósł, że z treści samej decyzji Wojewoda Mazowiecki dysponował wiedzą i miał świadomość, że część budynku, który ma zostać rozebrany jest położona w pasie drogowym drogi publicznej kategorii gminnej - ul. [...]. Wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił, ani nie dysponował zgodą organu administracji drogowej, czego wymaga art. art. 30b ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wnioskodawca nie przedstawił również zgody właściciela terenu figurującego w księdze wieczystej, do czego jest zobowiązany zgodnie z art. 30b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisami o administracji drogowej, a w szczególności art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wykonywanie jakichkolwiek prac lub robót budowalnych na obszarze pasa drogi publicznej wymaga zgody zarządcy drogi. Takiego dokumentu wnioskodawca nie przedstawił w toku podstępowania. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu organ w sposób nienależyty i niepełny zbadał stan prawny nieruchomości. Z wypisu księgi wieczystej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] w W.wynika, że jego właścicielem jest m.st. Warszawa. To stanowi o błędnym, niezgodnym ze stanem faktycznym i materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie ustalenie, że m.st. Warszawa nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu. Organ nie przeprowadził również postępowania dowodowego w zakresie ustalenia właściwej wykładni pojęcia właściciela obiektu budowalnego w rozumieniu art. 30b ust. ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Gdyby wykładnia była prawidłowa, doszedłby niewątpliwie do przekonania, że rozbiórka budynku wymaga również przedstawienia zgody właściciela nieruchomości gruntowej jako wymóg formalny wniosku o rozbiórkę. Gdyby organ prawidłowo podjął działania wymagane od niego przepisami art. 7, 28 i 77 k.p.a. to ustaliłby prawidłowo krąg stron postępowania. Zatem naruszenie, którego dopuścił się organ miało wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd tego wniosku Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa. Na wstępie wskazać należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel procesowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działania. W tej sprawie skarżącym jest jednostka samorządu terytorialnego - Miasto Stołeczne Warszawa (reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, który udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi). Brak jest więc podstaw do uznania, że skarżący nie ma zdolności sądowej albo procesowej. Skoro zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność odwołania jednostki organizacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]m.st. Warszawy, to Miasto Stołeczne ma prawo wnieść skargę na to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Wskazać należy, że Miasto Stołeczne Warszawa stanowi jednostkę samorządu terytorialnego - gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Organem wykonawczym Miasta jest Prezydent m.st. Warszawy, który m.in. reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami. Prezydent m.st. Warszawy wydał w tej sprawie decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w W. dla I.K., działając jako organ I instancji (starosta) na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Natomiast Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez swoją jednostkę organizacyjną - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]m.st. Warszawy - jako właściciel nieruchomości gruntowej - zostało uznane za stronę postępowania administracyjnego przed organem I instancji. W ocenie Sądu, w tej sytuacji procesowej Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]nie było legitymowane do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2024 r., bowiem Prezydent występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. W takiej sytuacji, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Podobny pogląd w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, w których prezydent miasta na prawach powiatu wydał decyzję jako organ I instancji zajął Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19, z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 214/21, z 21 września 2021 r., II OSK 1851/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Występująca w rozpoznawanej sprawie sytuacja, sprowadzająca się do tego, że organ administracji właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) jest jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, którego interesu prawnego lub uprawnienia może dotyczyć ta decyzja, nie jest wyraźnie uregulowana w przepisach prawa. W związku z tym należy się odwołać do orzecznictwa, zwłaszcza uchwał NSA, w których rozstrzygano podobne zagadnienie występujące na tle innych przepisów administracyjnego prawa materialnego, przede wszystkim zaś do zasadniczej i ogólnej myśli wyrażonej w tych uchwałach, mianowicie tezy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Taka zasada wynika przede wszystkim z uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, oraz z powołanych w jej uzasadnieniu uchwał z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, i z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Jednym z motywów przyjętego stanowiska jest pogląd, według którego w przypadku powierzenia na mocy ustawy organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej, interes prawny lub uprawnienie tej jednostki, których postępowanie administracyjne prowadzone w celu wydania tej decyzji mogłoby dotyczyć, będą chronione przez ten właśnie organ administracji. Oczywiście ochrona ta musi mieścić się w granicach prawa, gdyż niezależnie od tego, czy organ jednostki samorządu terytorialnego działa jako organ administracji publicznej, czy też jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego jest on zobowiązany działać zgodnie i w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1467/21, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, jeśli Prezydent m. st. Warszawy, reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa, orzekał w niniejszej sprawie w I instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, nie okazał się bowiem zasadny żaden z zarzutów w niej podniesionych, w tym w szczególności zarzut dotyczący zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. Stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, w konsekwencji – uzasadniające w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podniesiona w zarzutach skargi argumentacja, że Prezydent podlega wyłączeniu w tej sprawie na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. bowiem m.st. Warszawa figuruje w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciel i jest stroną w przedmiotowej sprawie, nie jest trafna, ponieważ Prezydent – jako organ I instancji – nie wyłączył się w sprawie i wydał decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę, zatem kwestia czy podlegał on czy nie wyłączeniu w tej sprawie jest bezprzedmiotowa. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 82 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) oraz art. 2 i 2a ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4, 20 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) poprzez udzielenie zgody na rozbiórkę budynku, pomimo tego że budynek położony jest częściowo na terenie drogi publicznej kategorii gminnej, a wnioskodawca nie dysponował zgodą organu administracji drogowej, wskazać należy, iż dotyczą one merytorycznie decyzji organu I instancji, a przedmiotem skargi jest postanowienie procesowe organu II o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Zatem Sąd w tej sprawie nie dokonuje kontroli decyzji organu I instancji. Ze wskazanych powyżej względów Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.