II OSK 1851/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy - Zarządu Mienia m. st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1161/20 o odrzuceniu sprzeciwu Miasta Stołecznego Warszawy - Zarządu Mienia m. st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1161/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." odrzucił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy - Zarząd Mienia m. st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił A. Sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego rozbudowę budynku i zmianę sposobu jego użytkowania z funkcji usługowo-biurowej na mieszkalną wielorodzinną z usługami, położonego przy ul. J. [...] w W., na działce nr [...] oraz części działki nr [...] (nadwieszenie balkonów) z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną w sprawie decyzją uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i przekazał sprawe temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Mienia m. st. Warszawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Mienia m. st. Warszawy nie ma legitymacji do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, ponieważ Prezydent m. st. Warszawy działał w niej jako organ pierwszej instancji. Skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Mienia m. st. Warszawy, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci sprzeciwu w wyniku błędnego przyjęcia, że Prezydent m. st. Warszawy nie działa jako reprezentujący m. st. Warszawa, tj. właściciela nieruchomości, a uznanie, że sprzeciw został wniesiony przez Prezydenta m. st. Warszawy (wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent m. st. Warszawy nie działa jako reprezentujący m. st. Warszawa, tj. właściciela nieruchomości, a uznanie, że sprzeciw został wniesiony przez Prezydenta m. st. Warszawy (wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że m. st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy nie może być stroną postępowania administracyjnego w przypadku, gdy organem architektoniczno-budowlanym wydającym postanowienie jest Prezydent m. st. Warszawy wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście, a tym samym stwierdzenie niedopuszczalności sprzeciwu Zarządu Mienia m. st. Warszawy, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent m. st. Warszawy wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno-budowlany nie może realizować w tym postępowaniu ochrony interesu m. st. Warszawy wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym stwierdzenie niedopuszczalności sprzeciwu Zarządu Mienia m. st. Warszawy, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.) i art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez Prezydenta m. st. Warszawy zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez ten organ zadań przynależnych gminie, a tym samym uznanie za niedopuszczalne sprzeciwu Zarządu Mienia m. st. Warszawy, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci sprzeciwu. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3181/19, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia (por. post. NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3173/19, post. NSA z 17 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2460/19). Powyższe rozważania - w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - odnoszą się również do niniejszej sprawy ze sprzeciwu. W tym kontekście zauważyć też należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Zarząd Mienia m. st. Warszawy jest z kolei jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, kierowaną przez Dyrektora, który reprezentuje m.st. Warszawę wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnictwa (§ 5 pkt 1 i 2 statutu Zarządu stanowiącego załącznik do uchwały nr LXI/1732/2005 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 października 2005 r.). W świetle przedstawionej argumentacji Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Mienia m. st. Warszawy nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2021 r., bowiem Prezydent m. st. Warszawy występował w roli organu pierwszej instancji, co spowodowało, że reprezentowane przez niego Miasto nie mogło zostać uznane za stronę postępowania. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie postanowienia organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. Niezależnie od tego wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżące Miasto swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika jednak, że inwestorowi przysługuje prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości (por. oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, k. 20.1). Tym samym rzeczona nieruchomość nie należy do zasobu nieruchomości Miasta Stołecznego Warszawy, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich sprawach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu budowlanym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Mienia m. st. Warszawy nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zawartego w orzeczeniach przywołanych w skardze kasacyjnej (post. NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3425/19, post. NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 3270/17, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19). W konsekwencji powyższego nieusprawiedliwione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Prezydent m. st. Warszawy wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno-budowlany nie może realizować w tym postępowaniu ochrony interesu m. st. Warszawy wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że wykonywanie przez Prezydenta zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez ten organ zadań przynależnych gminie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, Sąd pierwszej instancji nie mógł ich zatem naruszyć. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.