VII SA/Wa 697/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, późn 1071 z późn zm.), w sprawie dotyczącej nieprawidłowości przy remoncie elewacji przy ul. [...] w W. prowadzonej w trybie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, iż inwestor prowadzi roboty budowlane bez istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego powodujących obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Ponadto organ wskazał, iż osoby posiadające własnościowe prawo do lokali nr [...] i [...] tj. lokali nad którymi zaprojektowane zostały zadaszenia co do których osoby te zgłaszały zarzut niezgodności z pozwoleniem na budowę, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wyżej wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji. Stwierdził, że organ ten błędne przyjął, iż osoby posiadające własnościowe prawo do lokali nr [...] i [...] nie posiadają przymiotu strony. Ponadto organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż roboty nie są prowadzone zgodnie z projektem budowlanym. Zmiana linijki słońca wynikająca z dokonanych zadaszeń może wpływać na niedoświetlenie lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1287/07 uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zadaniem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Kompetencja kasacyjna organu odwoławczego, polegająca na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego jej rozpoznania, została ograniczona tylko do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, ponieważ organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skoro zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowości przy wykonaniu zadaszenia są ewidentne to zobowiązany był do dokonania powtórnej oceny zebranego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych osobom posiadającym własnościowe prawo do lokalu może przysługiwać przymiot strony, jeżeli wykażą własny, zindywidualizowany, konkretny interes prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005, sygn. akt VII SA/Wa 263/05). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego i wydanie decyzji co do istoty sprawy, przy uwzględnieniu trybu w jakim toczy się postępowanie, a który polega na zbadaniu przez organ nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją i zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po ponownym rozpoznaniu odwołania A. J. utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. zasadnie umorzył postępowanie, lecz z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, iż w jego ocenie istotność odstępstw robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wykonanie zadaszeń nie wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem projekt budowlany w tym zakresie nie jest wymagany. Wobec tego decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia czy roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę była prawidłowa. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga ta została odrzucona z przyczyn formalnych postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek A. J., Z. Z. i L. P. w sprawie stwierdzenia nieważności stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzji poprzedzającej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, iż istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane jest sprawdzenie czy roboty budowlane objęte nadzorem są prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jeżeli roboty są prowadzone zgodnie z projektem organ powinien wydać decyzję merytoryczną odmawiającą nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Niedopuszczalne jest w takim przypadku wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy strony zainteresowane są wydaniem decyzji merytorycznej, a nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w takiej sytuacji rażąco narusza art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podkreślił, iż organ był związany oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1287/07, w której Sąd ten wskazał, iż rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego i wydanie decyzji co do istoty sprawy, przy uwzględnieniu trybu w jakim toczy się postępowanie, a który polega na zbadaniu przez organ nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją i zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." domagając się jej uchylenia i zarzucając: - naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzja poprzedzająca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu; - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 K.p.a. i 158 § 1 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzji poprzedzającej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." wskazała, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnym przyjmuje się, że postępowanie ulega umorzeniu, gdy występują przesłanki podmiotowe lub przedmiotowe. Przedmiotowa przesłanka zachodzi wówczas, gdy brakuje przedmiotu postępowania do merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżąca podniosła, iż odrzucenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zamyka stronom możliwość wystąpienia z podobnymi zarzutami we wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009. Skoro decyzja o umorzeniu postępowania nie została skutecznie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to stała się prawomocna i objęta jest powagą rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzji ją poprzedzającej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. Obie powyższe decyzje, których nieważność została stwierdzona, zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1287/07. Stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przyjmuje się, że ocena prawna odnosząca się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w przypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno. Wyd. IV, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 359-362). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. (sygn. akt I GSK 940/09) między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego. Ossolineum 1986, s. 319; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; pod red. T. Wosia, wyd. II, LexisNexis, W-wa 2008, s. 547-549). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym powyżej wyroku z dnia 17 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1287/07 zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Sąd ten wskazał, bowiem iż rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego i wydanie decyzji co do istoty sprawy, przy uwzględnieniu trybu w jakim toczy się postępowanie, a który polega na zbadaniu przez organ nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją i zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności w zakresie zadaszenia nad balkonami na ostatnim piętrze, bowiem w wyniku kontroli ustalono, iż zamiast markiz wykonano zadaszenia z poliwęglanu na konstrukcji aluminiowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie po ponownym rozpoznaniu odwołania A. J. utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. o umorzeniu postępowania w mocy, czym rażąco naruszył art. 153 P.p.s.a. Organ nie wykazał bowiem, ażeby zaszły istotne zmiany stanu faktycznego czy prawnego uzasadniające odejście od wskazań poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W konsekwencji wydając decyzję o umorzeniu postępowania organ naruszył także rażąco art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. II OSK1393/09). Wobec tego przepis art. 105 §1 k.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy (por. Ł. Grzegorz, M. Czesław, M. Andrzej, Komentarz do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Przyjmuje się natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. Czym innym jest bowiem kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87 przyjął, że jeżeli istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 października 2000r., sygn. akt IV SA 707/00). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. o umorzeniu postępowania, będąc związanym wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1287/07, uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym rażąco naruszył prawo. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prawomocności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. o umorzeniu postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzając nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 orzekał w trybie nadzwyczajnym, który ze swej istoty może dotyczyć decyzji ostatecznych. Przepis art. 156 K.p.a. wymienia szczególne przypadki naruszenia prawa, których zaistnienie może stanowić podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 K.p.a.. Wypada również zauważyć, że w sprawie tej nie pojawia się problem tzw. prawomocnej decyzji administracyjnej tj. decyzji co do której sąd administracyjny oddalił skargę, bowiem skarga złożona od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie została rozpoznana merytorycznie przez ten sąd, skoro skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.