VII SA/Wa 70/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] listopada 2020 r. [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] pbr. [...] w [...]. SKO – powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wskazało, że działką sąsiednią jest nieruchomość zabudowana, położona w najbliższym otoczeniu nieruchomości inwestycyjnej, dostępna z tej samej drogi publicznej. Natomiast w sąsiedztwie ww. inwestycji, w granicach obszaru analizy urbanistycznej (zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 w tym § 3 ust 2) nieuzasadnione poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości podobnych jest niedopuszczalne - nie znajduje się działka zabudowana. Budynku "wrysowanego" w granice działki nr ew. [...] nie zrealizowano, nie może on zatem być odniesieniem do ustalenia warunków zabudowy. SKO nie znalazło też podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego poza wynikające z przepisów minimum, bowiem żadne okoliczności za poszerzeniem nie przemawiają. Nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, a więc nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu, nie został też spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż z pisma Z-du Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] z [...] lutego 2020 r. wynika, że przyłączenie ww. posesji będzie możliwe po zaprojektowaniu i wybudowaniu sieci wodociągowej. Według wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2019-2022 Spółki, do końca 2022 r. nie jest planowana budowa sieci wodociągowej. Dla dostaw wody z gminnej sieci wodociągowej konieczne jest wybudowanie sieci w drodze dz. nr [...] oraz przyłączy do planowanej sieci wodociągowej. Inwestor nie przedstawił umowy z ww. jednostką gwarantującej na wykonanie w najbliższym czasie koniecznych sieci (co, w świetle ww. pisma nie było zresztą możliwe). Również z tego względu ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. Skargę na ww. decyzję złożyła [...] sp. z o.o. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie spełniono warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - co doprowadziło do wydania błędnej decyzji; - art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że nie jest planowana budowa sieci wodociągowej, do której można byłoby przyłączyć działkę nr ew. [...], podczas gdy co do drogi - dz. nr [...] w dniu 27 września 2019 r. przyjęto projekt budowy wodociągu w drodze bocznej od drogi wojewódzkiej nr [...] w [...], jest zatem planowana budowa sieci wodociągowej, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego i procesowego. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z: protokołu odbioru końcowego obiektu z 24 września 2019 r. i z 21 listopada 2019 r. z dokumentacją fotograficzną, wypisu z rejestru gruntów i z kartoteki budynków z 1 września 2020 r., umowy o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej, umowy o przyłączenie do sieci gazowej, projektu budowy wodociągu w drodze. W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła przebieg postępowania i zakwestionowała ustalenia organów, w tym niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności wadliwe określenie granic obszaru analizowanego. Strona powołała się na orzecznictwo dopuszczające możliwość wyznaczenia większego niż trzykrotność szerokości frontu działki obszaru analizowanego, jeżeli jest to uzasadnione specyfiką danego obszaru. Podkreśliła ponadto, że celem art. 61 ust. 1pkt 3 uz.p.z. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie w drodze umowy, że powstanie uzbrojenie terenu. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z legitymowaniem się taką umową w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie gwarancji, że taka umowa będzie zawarta. Skarżąca stwierdziła, że zawarcie umowy wskazanej przez SKO nie jest możliwe, ponieważ dopiero po wybudowaniu nieruchomości można zrealizować przyłącze, gdyż dopiero wtedy istniej możliwość wystąpienia o zawarcie umowy. Natomiast zawarcie umowy na samo przyłącze jest możliwe jedynie w zakresie energii elektrycznej oraz gazu co zostało spełnione. Strona podkreśliła, że w zakresie instalacji wodnej to inwestor zapewnia możliwość przyłączenia, a spółka wodna jedynie zwraca koszt takiej realizacji, co odbywa się bez zawierania jakichkolwiek umów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2020 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla pisanej inwestycji. Wskazać na wstępie trzeba, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną też zasadą podobieństwa bądź zasadą kontynuacji, wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; W przepisach art. 61 ust. 6 i 7 zawarto zaś delegację do wydania rozporządzenia normującego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazano jego zakres. Określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowania mają zagwarantować prawidłowe stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ zobowiązany jest zatem dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem inwestycyjnym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji na terenie sąsiednim musi istnieć co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy, jak i intensywności wykorzystania terenu. Tylko w takiej sytuacji organ ma obowiązek rozważać, czy występują pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Podkreślić ponadto należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia pojęcia "działki sąsiedniej". Niemniej ukształtowano je w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretując szeroko i podkreślając, że nie można go ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy odnosić do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, która pozwala organowi na przeprowadzenie oceny w zakresie możliwości zrealizowania planowanej inwestycji w uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 16 stycznia2007 r. sygn. II OSK 172/06, LEX nr 327705 oraz z 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11, LEX nr 1145557). Tym samym, planowana w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać ww. charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Brak zrealizowanego na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach w każdym przypadku musi skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak sytuacja - wbrew stanowisku skarżącej – miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ ustalił bowiem – stosownie do § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia - obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki (od strony granicy działki drogowej nr ew. [...]), to jest 105 m. Na tak wyznaczonym obszarze nie znajduje się działka zabudowana obiektem mieszkaniowym jednorodzinnym. Są to – jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy - tereny niezabudowane oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne, nieużytki i drogi. Powyższych ustaleń nie mogą podważać dołączone do skargi - poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty w postaci "Protokółu odbioru końcowego obiektu budowlanego" z dnia 24 września 2019r., jak i "Protokółu odbioru usunięcia wad" z dnia 21 listopada 2019r. (obejmującego stan surowy otwarty). Są to bowiem dokumenty potwierdzające wyłącznie odbiór robót budowlanych oraz stwierdzające określone wady przy ich wykonywaniu oraz termin ich usunięcia, w konsekwencji umowy z dnia 18 czerwca 2018r. o roboty budowlane zawartej pomiędzy skarżącą, jako inwestorem i wykonawcą inwestycji – f-mą Usługi Budowlane [...]. Pozostają zatem bez wpływu na fakt, że w dacie procedowania organów na obszarze analizowanym nie istniały obiekty mieszkalne jednorodzinne. Takim potwierdzeniem mogłoby być tylko zgłoszenie zakończenia robót budowlanych przyjęte bez sprzeciwu lub uwag (art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego), bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego). Z wypisu z rejestru gruntów (stan z dnia 1 września 2020r.) również wynika, że działka nr [...] położona jest na trenach niezurbanizowanych lub w trakcie budowy. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p, poprzez błędne przyjęcie, że nie jest planowana na omawianym terenie budowa sieci wodociągowej, skoro co do działki drogowej - dz. nr [...] w dniu 27 września 2019 r. przyjęto bez sprzeciwu projekt budowy wodociągu w drodze bocznej od drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. Wskazać bowiem trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. unormowano wymóg, aby uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis stanowi o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu. Przez pojęcie "uzbrojenia terenu" ww. ustawa rozumie drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., tj. wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej (wyrok NSA z 3.10.2006 r., II OSK 196/06, LEX nr 289275; wyrok NSA z 16.01.2018 r., II OSK 1230/17, LEX nr 2457662). Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie przyłącza wodociągowego (wyrok WSA w Szczecinie z 10.09.2013 r., II SA/Sz 555/13, LEX nr 1395570), co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, ale i także o projektowanym uzbrojeniu terenu (zob. wyrok NSA z 25.06.2013 r., sygn. II OSK 428/13, LEX nr 1378944). Celem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – jak podkreśla się w orzecznictwie - nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od rzeczywistego uzbrojenia terenu, ale zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Innymi słowy, jeżeli uzbrojenie jeszcze na danym terenie nie powstało, to musi ono zostać zapewnione w umowie pomiędzy inwestorem, a przedsiębiorstwem dostarczającym odpowiednie usługi (zob. wyrok NSA z 15.02.2018 r., sygn. II OSK 893/16, LEX nr 2472331). Taką umową skarżąca nie dysponuje. Z pisma Z-du Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. jednoznacznie wynika, że przyłączenie ww. posesji będzie możliwe po zaprojektowaniu i wybudowaniu sieci wodociągowej, a do końca 2022 r. nie jest planowana taka budowa. W drodze dz. nr [...] projektowany jest odcinek sieci wodociągowej przez inwestora prywatnego. Z-d poinformował przy tym, że istniej możliwość budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej z własnym środków przez osoby prywatne, a następnie ich przekazania ww. Spółce, na warunkach określonych we wcześniej zawartej umowie, jak i możliwość wystąpienia z wnioskiem dotyczącym budowy sieci wodociągowej w drodze dz. nr ew. [...] – o włączenie do planu inwestycyjnego Spółki, co jest uzależnione od intensywności zasiedlenia planowanego do zwodociągowania i środków finansowych Z-du. Skoro nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji nie było możliwe. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.