VII SA/Wa 76/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. i T. K. od decyzji (...)Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie odstąpienia od wydania nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. i T. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]Nr [...]z dnia [...] czerwca 2021 r. odstępującej od wydania nakazu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 8 grudnia 2020 r. PINB [...] dokonał oględzin w lokalach nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], podczas których ustalił, że w w/w lokale są usytuowane na ostatnim czwartym piętrze budynku obok siebie, a w lokalach tych dokonano przebudowy i remontu polegającego na powiększeniu jednego z lokali i pomniejszeniu drugiego, zmianie funkcji pomieszczeń, wykonaniu otworu przejściowego o wymiarach 0,9 m x 2,1 m w ścianie nośnej, dokonaniu nowego podziału lokali, przebudowie instalacji wentylacyjnej, podejść wodno-kanalizacyjnych, wymianie instalacji elektrycznej, zaślepieniu instalacji gazowej. Pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalach nr ew. [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia 16 lutego 2021 r. nałożył na T. K. i A. K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej oraz zawierającej inwentaryzację lokali sprzed i po przebudowie) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...] w w/w budynku, w tym wykonanego nadproża w ścianie nośnej i odnoszących się do instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i wentylacyjnej (wraz z przedłożeniem protokołu z kontroli instalacji wentylacyjnej), zawierającej wpływ na konstrukcję i statykę budynku oraz funkcje użytkowe lokali oraz odnoszącej się do spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Przy piśmie z dnia 18 marca 2021 r. zobowiązani przedłożyli ekspertyzę techniczną dot. prawidłowości robót budowlanych wykonanych w w/w lokalu sporządzoną w marcu 2021 r. przez mgr inż. [...] (rzeczoznawca budowlany wpisany do rejestru pod pozycją [...], posiadający uprawnienia budowlane Nr [...]) oraz protokół z kontroli instalacji wentylacyjnej z dnia 9 marca 2021 r. sporządzony przez R. K. Dalej, przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. uzupełnioną ekspertyzę techniczną, a także protokół z kontroli poprawności demontażu gazomierzy w w/w lokalach mieszkalnych z dnia 27 kwietnia 2021 r., karty demontażu gazomierzy dla w/w lokali, protokół z kontroli przewodów wentylacyjnych w w/w lokalach z dnia 8 kwietnia 2021 r. wraz z załącznikiem. Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z przedłożoną ekspertyzą techniczną, PINB [...]- decyzją Nr [...] z dnia [...]czerwca 2021 r. - odstąpił od wydania nakazu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Organ wskazał, że z analizy oceny technicznej wynika, iż w lokalach nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] wykonano roboty budowlane polegające na ich przebudowie poprzez zmianę układu ścianek działowych i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń, wykonaniu połączenia pomiędzy lokalami. Wykonano otwór w ścianie konstrukcyjnej, zaś nad otworem nadproże z dwóch belek stalowych połączonych śrubami. Zarówno wykonany otwór, jak i nowe ścianki działowe nie zmieniają układu konstrukcyjnego budynku, nie dociążają jego konstrukcji (w szczególności ścian nośnych i fundamentów) i nie powodują utraty lub pogorszenia stateczności żadnego elementu konstrukcyjnego. Wentylacja wykonana w lokalach wykorzystuje przypisane do nich istniejące kanały wentylacyjne. Są one samodzielne i pozwalają na wykonanie wentylacji hybrydowej. Nowe rozprowadzenie instalacji wody zimnej i ciepłej oraz kanalizacji wykonano prawidłowo. W lokalach nie ma instalacji gazowej. Wykazano, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnioski z oceny technicznej wskazują, iż roboty budowlane w lokalach nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] wykonano prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej; nie mają negatywnego wpływu na konstrukcję budynku. Nie zaobserwowano występowania nieprawidłowości. Jakość wykonanych prac oraz użytych materiałów nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń. Wobec powyższego, ustalenia organu nadzoru budowlanego, potwierdzone załączonym do akt sprawy materiałem dowodowym, stanowią o braku podstaw do nałożenia obowiązku określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. W dniu 11 października 2021 r. do organu II instancji wpłynęło pismo Wspólnoty datowane na dzień 5 października 2021 r. (stanowiące odpowiedź na wezwanie tut. organu), w którym wskazano, że "Wspólnota nigdy nie wyraziła zgody w formie stosownej uchwały na wykonanie powyższego otworu w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]". Następnie, w dniu 24 listopada 2021 r. kolejne pismo Wspólnoty, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, PINB [...] zasadnie uznał, że w/w roboty należy zakwalifikować jako przebudowę zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. O konieczności zakwalifikowania wykonanych robót w w/w lokalach świadczą zmiany w zakresie instancji wodnokanalizacyjnej i wentylacyjnej, wykonanie otworu w ścianie konstrukcyjnej, rozebranie ścianek działowych i wykonanie nowych (w lokalu nr [...] pomieszczenie kuchni zostało przebudowane na pokój, w części pomieszczenia pokoju wykonano łazienkę; w lokalu nr [...] w części pomieszczenia pokoju nr I wykonano aneks kuchenny, w części pokoju nr III wykonano łazienkę, pomieszczenie kuchni zostało przebudowane na pokój, w części pomieszczenia przedpokoju zbudowana została łazienka, wyburzono ścianki działowe i połączono pokoje - zakres przedmiotowy ekspertyzy pkt. 3). W wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., II OSK 459/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Natomiast w wyroku z dnia 15.10.2019 r., II OSK 2847/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Niemniej jednak, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie robót budowlanych (w tym przebudowy) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że dany rodzaj robót został zwolniony z tego obowiązku w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Analiza tego przepisu na dzień rozpoczęcia robót pozwala na stwierdzenie, że przebudowa lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 4 pkt 1a, który zwalniał z uzyskania pozwolenia budowę oraz zgłoszenia w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, ale z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Z kolei w niniejszej sprawie bezspornym jest (czego nie kwestionuje żadna ze stron postępowania), że wykonano otwór w ścianie konstrukcyjnej znajdującej się pomiędzy dwoma lokalami, tworząc przejście pomiędzy w/w lokalami. Zatem, skoro nastąpiła ingerencja w element konstrukcyjny obiektu budowlanego, w ocenie organ odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i zastosował właściwy tryb postępowania. W wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem PINB [...] Nr [...] z dnia 16 lutego 2021 r. zobowiązani przedłożyli żądaną ekspertyzę techniczną. Po jej analizie PINB [...] stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie wykazała nieprawidłowości związanych z robotami budowlanymi przeprowadzonymi w lokalach nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w tym dot. otworu w ścianie konstrukcyjnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionuje powyższych ustaleń organu powiatowego, niemniej jednak fakt realizacji robót w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi nie może przesądzać o tym, że nie ma podstaw do nakładania obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Przesłanką do niezastosowania powyższych przepisów jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzenie wykonania robót w sposób umożliwiający ich legalizację. Art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa własności obiektu lub jego części, a z kolei ust. 1 pkt 1 tego przepisu przewiduje możliwość nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyroku z dnia 20 października 2017 r., VII SA/Wa 2598/16 WSA w Warszawie wskazał, że gdy organ uzna, że prowadzona inwestycja wymaga pozwolenia lub podlega zgłoszeniu organowi, powinien zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli więc okazałby się, ze względu na charakter czy zakres robót budowlanych te prace nie podlegają rygorom prawa budowlanego, organ nie ma podstaw do badania tytułu do dysponowania nieruchomością na takie cele budowlane. Wówczas spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości może być rozstrzygnięty jedynie na drodze cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11 wskazał, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by różnicować warunki prawne, które określają organy nadzoru budowlanego, w stosunku do wymagań i obowiązków nakładanych przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Tym samym inwestor musi te wymagania spełniać także wówczas, gdy kończy budowę na zasadach wyznaczonych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością, jeżeli budowa lub roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Tym samym w sytuacji, gdy na wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez wykonanie otworu przejściowego pomiędzy lokalami mieszkalnymi w ścianie stanowiącej element konstrukcyjny budynku, inwestor winien uzyskać decyzję administracyjną, to w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 należy badać, czy inwestor posiada stosowną zgodę w w/w zakresie na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane od właściciela obiektu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż roboty budowane wykonane w w/w lokalach wiążą się ze zmianą sposobu ich użytkowania na pomieszczenia przeznaczone na okresowy pobyt ludzi, a więc że doszło do zmiany zakwalifikowania budynku pod katem pożarowym. Fakt prowadzenia przez współwłaściciela w/w lokali działalności polegającej na wynajmie i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie bowiem dotyczy ono wykonanych robot budowlanych, a nie sposobu użytkowania lokali. Należy zauważyć, że w/w kwestie są regulowane przez odrębne i niezależne od siebie tryby Prawa budowlanego a także podkreślić, że sam fakt wykonania robót budowlanych w w/w lokalach nie stanowi o ich zmianie sposobu użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy wydał zaskarżoną decyzję co najmniej przedwcześnie, bowiem jak wynika z materiału dowodowego, jak i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz pisma skarżącej Wspólnoty z dnia 5 października 2021 r., w toku prowadzonego postępowania naprawczego w ogóle nie ustalono, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością wspólną, na roboty budowlane wykonane w w/w lokalach w elementach konstrukcyjnych budynku w zakresie ingerencji w części wspólne obiektu. Kwestie dotyczące posiadania przez inwestora stosownych zgód w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako istotne dla sprawy zostały całkowicie pominięte przez PINB [...], przy czym dokonanie przez [...]WINB ustaleń w w/w zakresie, stanowiłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Dalej, zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w kwestii niebędącej przedmiotem rozważania decyzji organu I instancji (oraz w razie takiej potrzeby nałożenie określonych obowiązków) naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art 15 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art.: 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 k.p.a. ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Sprzeciw od tej decyzji wnieśli inwestorzy A. K. i T. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) poprzez: 1. brak istnienia koniecznego do wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem zrealizowana inwestycja nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) inwestycja, polegająca na przebudowie lokali mieszkalnych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Powoduje, to że stanowisko [...]WINB w zakresie konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy w części dotyczącej dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, jest bezprzedmiotowe. Skoro nie istnieje obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, to badanie, czy legitymuje się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezpodstawne. W konsekwencji, organ odwoławczy dysponował ustalonym prawidłowo, przez organ I instancji, stanem faktycznym sprawy pozwalającym mu na podjęcie decyzji merytorycznej; 2. brak naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w zakresie zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w sytuacji, gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a przy tym nie był kwestionowany przez strony postępowania (zarzut naruszenia tych przepisów podniesiony przez Wspólnotę Mieszkaniową został poddany wnikliwej ocenie przez [...]WINB). W sprzeciwie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących wskazał, że przedmiotowy sprzeciw musi się skupiać na naruszeniu przez organ art. 138 § 2 k.p.a., jednakże nie może to nastąpić w zupełnym oderwaniu od przepisów materialnoprawnych. Mogą one bowiem zawierać normy prawne modyfikujące określone prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, które będą decydowały, czy w danym przypadku doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie występuje właśnie taka norma prawna dekodowana z przepisów materialnych. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia robót budowlanych) przebudowa budynku zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zrealizowana inwestycja spełnia te warunki. Obejmuje ona bowiem przebudowę istniejących lokali mieszkalnych, zaś lokale te wchodzą w skład budynku mieszkalnego, który został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakwalifikowanie wykonanych prac budowlanych jako przebudowę stwierdził zarówno organ I, jak i II instancji. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. Z kolei, budynek mieszkalny został zrealizowany w latach 50. XX w. wg dokumentacji datowanej na styczeń 1957 r. opracowanej przez [...] przy ul. [...]. Tym samym, uprawnione jest przyjęcie, że został on zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, zgodnie z art. 29 ust 4 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych. Skoro ustawodawca expressis verbis wyłączył w ustawie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla pewnej kategorii prac budowlanych, to organ administracji nie może dla tej kategorii prac wymagać legitymowania się przez Inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy, wydając skarżoną decyzję o charakterze kasacyjnym, wskazał na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy o kwestie związane z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów. Tym samym, doszło do rzekomego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, zaś wydana decyzja jest przedwczesna. Stanowisko [...]WINB nie uwzględnia jednakże normy prawnej wynikającej z art. 29 ust 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Zgodnie z jej treścią, inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (oraz dokonywania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych). Przedkłada się to także na brak obowiązku oceny przez organ I instancji, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, organ I instancji zasadnie pominął w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, kwestie dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zakwalifikowały sporne roboty budowlane jako przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Organ I instancji w decyzji z dnia 10 czerwca 2021 r. uznał, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy nie dysponowali zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na te roboty. Opierając się na wnioskach ekspertyzy technicznej przedłożonej przez inwestorów w wykonaniu obowiązku nałożonego na nich postanowieniem organu I instancji z dnia 16 lutego 2021 r., stwierdził jednak, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Pomimo tego, że wykonano otwór w ścianie konstrukcyjnej, a nad otworem nadproże, nie zmienia to układu konstrukcyjnego budynku, nie dociąża jego konstrukcji i nie powoduje utraty lub pogorszenia stateczności żadnego elementu konstrukcyjnego. Organ odwoławczy w zasadzie podzielił te ustalenia i wnioski organu I instancji. Organ II instancji stwierdził ponadto, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 29 ust. 4 pkt 1a Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 1a Prawa budowlanego został dodany ustawą nowelizującą, która weszła w życie 19 września 2020 r. i w wersji obowiązującej w tym dniu stanowił, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przytoczył treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania spornych robót budowlanych (nie ustalono dokładnie kiedy roboty zostały wykonane) i nie dokonał w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak już wskazano na wstępie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że Sąd, rozpoznając sprzeciw, nie może oceniać decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne. W związku z tym, że w niniejszym postępowaniu sądowym nie biorą udziału wszystkie strony postępowania, Sąd nie może dokonywać wiążącej oceny prawnej w zakresie zastosowania prawa materialnego w tej sprawie, zwłaszcza, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Natomiast, rozpatrując sprzeciw w granicach przewidzianych w art. 64e p.p.s.a., Sąd uznał, że wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy (kwestia posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie wymagał powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Ustaleń tych mógł dokonać organ odwoławczy, ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę, oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie, ewentualnie przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Wskazać należy, iż swoje stanowisko w tej sprawie, w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji, wyraziła Wspólnota Mieszkaniowa [...]w piśmie z dnia 5 października 2021 r., wskazując, m.in. że nie wyraziła zgody w formie stosownej uchwały na wykonanie powyższego otworu w ścianie konstrukcyjnej budynku (choć inwestorzy przedłożyli Wspólnocie projekt takiej uchwały). W razie wątpliwości w tym zakresie organ ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., przykładowo poprzez wezwanie inwestorów do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, nie wykazał, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było nieprawidłowe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ II instancji powinien szczegółowo wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia i jeżeli uzna, że w świetle prawa materialnego obowiązującego w dacie wykonania spornej przebudowy konieczne jest ustalenie czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodę Wspólnoty), to powinien samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy lub uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a. i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.