VII SA/Wa 765/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2023 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2023 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy na rzecz W. K. dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej z magazynem energii o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości W., gmina M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), powoływana dalej jako upzp. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze, że wniosek w sprawie został złożony 28 marca 2023 r., zastosowanie znajdują przepisy ustawy sprzed nowelizacji. Dalej Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 5a upzp, mających zastosowanie w sprawie, i rozważało, czy inwestycja objęta wnioskiem winna spełniać tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wyartykułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, czy też korzysta ona z odstępstwa przewidzianego przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 3 upzp. Kolegium podało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle tej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska. Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 upp. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 upzp należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a upzp, w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22), albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp (wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22). Według natomiast drugiej grupy poglądów kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 upzp z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium (wyroki WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22; WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22). Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, zdaniem Kolegium należy odstąpić od dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ślad za powołanym wyżej wyrokiem NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21 Kolegium wskazało, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 upzp, w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 upzp jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. W ocenie Kolegium, z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 upzp oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów pianistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 upzp, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 upzp, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 upzp ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy. Dodatkowo Kolegium wskazało (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo, jako realizację celów dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Podsumowując dotychczasowe rozważania Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp przyjmując literalną wykładnię art. 61 ust. 3 upzp. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 762/12). Co prawda organ I instancji w sentencji decyzji wskazał parametry zabudowy dla obiektów kubaturowych wchodzących w skład inwestycji, jednakże powyższe nie jest również tego rodzaju uchybieniem, które stanowiłoby o wadliwości zaskarżonej decyzji i generowało konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Kolegium, powyżej opisane regulacje pozwalają dojść do przekonania, że inwestycja objęta wnioskiem bezwzględnie musi być uznana za odnawialne źródło energii. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 upzp, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp nie stosuje się do odnawialnych źródeł energii, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Jak już wyżej wskazano, z mocy 61 ust. 3 upzp w przypadku ustalania warunków zabudowy dla odnawialnych źródeł energii, organ nie stosuje art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp co oznacza, że bada jedynie spełnienie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 upzp. Tym samym organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ustala tzw. dobrego sąsiedztwa i szczegółowych parametrów inwestycji. Dlatego też ustalenia poczynione przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie w powyższym zakresie, to jest przeprowadzenie analizy w ograniczonym zakresie, a właściwym dla odnawialnych źródeł energii, Kolegium uznało za wystarczające dla stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi przewidziane przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 3-5 upzp, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wskazało zatem, że w sprawie ustalono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, spełniony zatem został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Kolegium podało, że na uwadze przy tym należy mieć fakt, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta jest budowa instalacji fotowoltaicznej, która w celu funkcjonowania nie potrzebuje ani dostępu do uzbrojenia terenu w postaci wody, prądu, czy też nie wymaga obsługi na przykład w zakresie wywozu nieczystości. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem nieruchomość, na której ma zostać zrealizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, to grunty rolne o klasach RIIIb, RIVa, RIVb oraz RV. Zatem został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Również spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, tj. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony ze Starostwem Powiatowym w W. (tzw. uzgodnienie milczące) oraz PGW WP. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał natomiast postanowienie [...] maja 2023 r., którym umorzono postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Odnośnie konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, Kolegium zauważyło, że inwestycja nie przekroczy powierzchni 2 ha. Natomiast za przedsięwzięcie mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni ponad 2 ha, położoną poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. We wniosku inwestor wyjaśnił, że teren, który został przeznaczony pod farmę fotowoltaiczną ma powierzchnię 9.999 m2. Inwestor zatem, obliczając powierzchnię zabudowy, uwzględnił całą powierzchnię, która ma ulec przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji, łącznie z terenami niezajętymi pod panele, a wykorzystywanymi w związku z realizacją przedsięwzięcia objętego wnioskiem, w tym przeznaczonymi pod drogi i plac manewrowy. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 tej ustawy podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Kolegium wyjaśniło, że od powyższego postępowania odróżnić trzeba postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz możliwość zastosowania w sprawie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, chociażby określenia odległości inwestycji od zabudowy znajdującej się na sąsiednich nieruchomościach. Tego rodzaju zagadnienia nie są rozpatrywane na gruncie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Oba te postępowania regulują wprawdzie w szerokim znaczeniu proces inwestycyjny, lecz sens każdego z nich jest odmienny. Pierwsze postępowanie określa bowiem jedynie typ przedsięwzięcia, jaki można potencjalnie zrealizować na danym obszarze, natomiast jego konkretyzacja następuje dopiero na etapie drugiego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych tejże ochronie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., II OSK 1043/08). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. W tego rodzaju postępowaniu organy administracji publicznej nie badają konkretnego miejsca lokalizacji danej inwestycji na działce wnioskodawcy, to znaczy nie ustalają, w którym konkretnym miejscu na działce przedsięwzięcie objęte wnioskiem ma zostać zlokalizowane. Jest to domeną postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę i właśnie na gruncie tego postępowania będzie jednoznacznie ustalane. Stąd też na gruncie ustalania warunków zabudowy nie może być przedmiotem rozpoznania zarzut dotyczący okoliczności związanych z miejscem ewentualnego posadowienia instalacji. Kwestie te regulowane są przez przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Ponadto zastosowania w sprawie nie mają przepisy rozporządzeń wykonawczych, bowiem przepisy te muszą być respektowane właśnie przez organy architektoniczno-budowlane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma również żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości, których dotyczy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje osobie, która ją uzyskała jakichkolwiek praw względem nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, nie daje też prawa do rozpoczęcia prac przygotowawczych ani robót budowlanych, dla których niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2014 r., IV SA/Wa 1291/13). Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter potencjalny. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2022 r., II OSK 1186/19 "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Ograniczenie tych praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy". Kolegium wskazało przy tym, że na konieczność ochrony interesów osób trzech Wójt Gminy M. wskazał w pkt 5 decyzji, które to postanowienia należy uznać za wystarczające i właściwe dla etapu ustalania warunków zabudowy. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, to jest spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wszystkich wymagań dla niej właściwych, a wynikających z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył Z. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podał, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej z magazynem energii o mocy do 2 MW, która miałaby być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki i domu, narusza jego interes prawny. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i burzy estetykę wiejskiego krajobrazu. Na granicy z inwestycją znajduje się większy kompleks leśny i jej budowa oszpeciłaby to miejsce. Ponadto instalacja o tak dużych parametrach użytkowych wydaje też dźwięki, które są uciążliwe dla sąsiedztwa. Podał, że na jego działce pomiędzy jego domem a farmą fotowoltaiczną chce się budować jedno z jego dzieci. Lokalizacja planowanej budowy farmy fotowoltaicznej odstrasza od takiego zamiaru. Uważa, że farmy fotowoltaiczne budowane są obecnie w sposób chaotyczny, wskutek czego więcej osób jest poszkodowanych ich sąsiedztwem. Zdaniem skarżącego, lepszym rozwiązaniem byłaby lokalizacja tych inwestycji w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których obowiązek sporządzenia został w ostatnim czasie zarządzony. Plany takie bardziej będą uwzględniały interes społeczny mieszkańców z danego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2023 r. zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną. Rozważania należy jednak rozpocząć od wyjaśnienia, że przepis art. 61, w tym ust. 1, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został znowelizowany przez art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec treści przytoczonej regulacji intertemporalnej, wniosek inwestora z 28 marca 2023 r. podlegał rozpatrzeniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 upzp w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2023 r. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wspomniana nowela w istocie nie zmieniła brzmienia art. 61 ust. 3 upzp w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy. Organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej na wstępie, prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 upzp, co oznacza, że również decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa. Organy również prawidłowo zastosowały art. 61 ust. 3 upzp, wyłączający pkt 1 i 2 art. 61 ust. 1 upzp, to jest zasadę dobrego sąsiedztwa i wymóg dostępu do drogi publicznej - między innymi - do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.), który definiuje instalację odnawialnego źródła energii jako wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Natomiast art. 2 pkt 22 tej ustawy definiuje odnawialne źródło energii jako niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego. Wyjaśnić zatem trzeba, że w obowiązującym od dnia 29 sierpnia 2019 r. przepisie art. 61 ust. 3 upzp [zmienionym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524)] ustawodawca w art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej zmienił brzmienie art. 61 ust. 3 upzp, który to przepis otrzymał brzmienie: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do (...), instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Treść art. 61 ust. 3 upzp nie budzi zatem wątpliwości, skoro odnośnie odnawialnych źródeł energii przepis ten odsyła wprost do definicji zawartej w ustawie o odnawialnych źródłach energii, a jej art. 2 pkt 13 ustawy nie różnicuje instalacji od ich mocy. Dlatego też nie uzależniono stosowania art. 61 ust. 3 upzp tylko do instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy. Należy mieć przy tym na uwadze, że nowelizacja art. 61 ust. 3 upzp służy realizacji celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z jej celów – wyrażonych również w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC – jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych w zakresie realizacji inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii. Każde zwiększenie dostępności energii słonecznej ma bowiem znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści w zakresie ochrony klimatu (m.in. zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do atmosfery, ograniczenie odpadów), jak i ekonomiczne. Chroni jednocześnie przed zmiennością cen paliw kopalnych i prowadzi do ograniczenia ich wydobycia. Kontynuacja tego stanowiska ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z dnia 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylająca dyrektywę Rady (UE) 2015/652. Z podanych przyczyn, lokalizacja farmy fotowoltaicznej - niezależnie od jej mocy - zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa, a więc analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przesłanki dostępu do drogi publicznej. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyznacza aktualną linię orzeczniczą (zob. wyroki NSA z: 25 maja 2023 r., II OSK 805/23; 9 maja 2023 r., II OSK 911/22; 1 marca 2023 r., II OSK 159/23; 13 czerwca 2023 r., II OSK 1407/22; 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2024 r., II OSK 2093/23 "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalone stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22; 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, zgodnie z którym urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Treść tego przepisu jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z tego przepisu (...) nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ww. wyrokach podkreślono między innymi, że art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy nie wprowadza ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii.". W świetle powyższych okoliczności, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Z uwagi bowiem na specyfikę przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Skoro inwestycja objęta wnioskiem bezwzględnie jest uznana za odnawialne źródło energii i skoro zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp nie stosuje się do odnawialnych źródeł energii, to tym samym – jak słusznie zwróciło uwagę również Kolegium w inkryminowanej decyzji – wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W przypadku ustalania warunków zabudowy dla farm fotowoltaicznych, z mocy art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzpz. Tym samym organ nie ustala przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju inwestycji, tzw. dobrego sąsiedztwa i szczegółowych parametrów inwestycji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wymogi przewidziane przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 upzp pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W sprawie organy również ustaliły, że teren ten nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, skoro inwestycja jest planowana na gruntach rolnych stanowiących grunty rolne klasy III, IV i V. Inwestycja została również pozytywnie uzgodniona ze Starostą W. (tzw. uzgodnienie milczące) i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Natomiast Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie [...] maja 2023 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Dla przedmiotowej inwestycji nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ teren, który został przeznaczony pod farmę fotowoltaiczną ma powierzchnię 9.999 m2, a więc inwestycja nie przekroczy 2 ha. Gdyby teren przeznaczony pod inwestycję przekraczał 2 ha, wówczas mogłaby być wymagana decyzja środowiskowa, ponieważ za przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni ponad 2 ha, położoną poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W opisanych okolicznościach, bez wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych decyzji pozostają argumenty podniesione w skardze, że "inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i burzy estetykę wiejskiego krajobrazu. Na granicy z inwestycją znajduje się większy kompleks leśny i jej budowa oszpeciłaby to miejsce. Instalacja o tak dużych parametrach użytkowych wydaje też dźwięki, które są uciążliwe dla sąsiedztwa". Zarzuty dotyczące dobrego sąsiedztwa, czy negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, estetyki krajobrazu, czy zdrowie ludzi, nie mają żadnego znaczenia w tej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. W konsekwencji, skoro w tej sprawie wniosek spełniał łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 upzp, to rzeczą organu było wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora i tak też organ postąpił. Wyjaśnić również należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja na danej nieruchomości jest w ogóle możliwa. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Przepis ten określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp. W niniejszej sprawie wniosek spełniał łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 upzp w zw. z art. 61 ust. 3 upzp, a zatem organ prawidłowo uczynił, wydając decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesiona w niej argumentacja nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest ona rozstrzygnięciem ograniczającym cudze prawa do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, a jedynie stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Dlatego brak aprobaty właścicieli nieruchomości sąsiednich dla realizacji planowanej inwestycji nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania, bowiem decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).