VII SA/Wa 771/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R.G. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 138§2 kpa uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] (z dnia [...] lipca 2009r.), którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z użytkowym poddaszem i z garażem w bryle budynku bez podpiwniczenia na działce nr [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Prezydent [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych we wcześniejszych decyzjach Wojewody [...] (z dnia [...] kwietnia 2008r. oraz z dnia [...] lutego 2009r.), które w sposób wyraźny wskazywały braki decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] podkreślił, iż Prezydent [...] nadal nie ustalił rzeczywistej zabudowy znajdującej się obecnie na działce nr [...] co uniemożliwia dokonanie oceny zasadności nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z §4 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyjaśnień udzielonych przez organ I instancji wynika jednak, iż działka o której mowa zabudowana jest śmietnikiem, który zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi obiekt małej architektury. Stosownie do §4 ust. 4 planu miejscowego powierzchnia działki już istniejącej niezabudowanej dla zabudowy wolnostojącej jednolokalowej nie może być mniejsza niż 800m2, a dla zabudowy bliźniaczej mniejsza niż 600m2 na segment. Zapisy te mają zastosowanie z stosunku do działek o charakterze niezabudowanym. Działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję jest natomiast działką o powierzchni 513m2 zabudowaną obiektem małej architektury. W ocenie organu wojewódzkiego nie można na równi traktować działki niezabudowanej z działką zabudowaną obiektem małej architektury. Przepisy ustawy Prawo budowlane obiekt małej architektury zaliczają do obiektów budowlanych. Prezydent [...] przyjmując, iż działka zabudowana obiektem małej architektury jest na równi z działką niezabudowaną doprowadził do ograniczenia przysługującego inwestorowi prawa własności. Organ I instancji zastosował więc rozszerzającą wykładnię §4 ust. 4 planu miejscowego albowiem w istocie utożsamił działkę niezabudowaną z działką zabudowaną obiektem małej architektury. Wojewoda [...] podkreślił, iż nie może rozstrzygać w sprawie, w której organ I instancji nie badał m.in. pod kątem zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważył, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów zawartych zarówno w ustawie Prawo budowlane jak i w §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120/2003 poz. 1130). Projekt powinien bowiem zostać sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zawierać m.in. wskazanie charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W ocenie organu II instancji znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania działki narusza również ustalenia §10 w/w rozporządzenia zgodnie z którym przedłożony projekt powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Stwierdzono również, że dokumentacja budowlana została w przedmiotowej sprawie sporządzona w sposób niedbały, nieczytelny a zatem i niezgodny z przepisami prawa. Ponadto organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu winien powtórnie ustalić strony oraz obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem treści przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazała ponadto, że Prezydent [...] w trakcie prowadzonego postępowania bez żadnych wyjaśnień rozszerzył krąg osób którym przysługuje status strony. Z decyzji wydanych w I instancji wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki inwestora, natomiast na obecnym etapie sprawy obszar ten rozciąga się również na właścicieli działek sąsiednich. Organ I instancji winien więc wyjaśnić powody zmiany stanowiska co do kręgu stron niniejszego postępowania. W konkluzji swoich rozważań Wojewoda [...] podkreślił, iż Prezydent [...] winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie realizowania spornej inwestycji w formie wskazanej w sporządzonej dla niej dokumentacji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy uwag. Powyższą decyzję zaskarżył w całości inwestor, zarzucając jej naruszenie przepisów kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1/ art. 7 kpa poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy zgodnie z interesem publicznym i słusznym, interesem obywateli. 2/ art. 8 kpa poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 3/ art. 138 kpa poprzez uchylenie się od wydania decyzji o charakterze merytorycznym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji mimo, że sprawa ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138§2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba jednak mieć na względzie także treść art. 136 kpa co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138§2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże , że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Za taką interpretacją art. 138§2 kpa opowiedziało się orzecznictwo sądowe. W szeregu sprawach w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu podkreślono bowiem, że: 1/ decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 kpa (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 619/07 – Lex nr 479287); 2/ przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138§2 kpa powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 562/07 – Lex nr 394775 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2007r. sygn. akt II SA/Ke 459/07 – Lex nr 419069); 3/ konieczność przeprowadzenia dowodu czy nawet od kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 948/07 – Lex nr 364783 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 860/07 – Lex nr 469766). Jest oczywiste również i to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy. W omawianej sytuacji o treści tegoż rozstrzygnięcia może bowiem decydować organ, którego rozstrzygnięcie uprzednio uchylono czyli organ I instancji. Taka ingerencja organu odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach kpa, jest więc w istocie niedopuszczalna. Organ II instancji może bowiem co najwyżej udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego jakie należałoby przeprowadzić w I instancji. Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138§2 zd. 2 kpa wiążą organ I instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, co oznacza, iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że Wojewoda [...] nie tylko nie uzasadnił z jakich przyczyn odstąpił od możliwości jakie dawał art. 136 kpa, ale i nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tej ostatniej kwestii poświęcił jedno zdanie stwierdzając, że nie może rozstrzygać w sprawie w sytuacji gdy organ I instancji nie badał sprawy merytorycznie pod kątem m.in. zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi. Nie jest to jednak argument istotny, zważywszy na to, iż Prezydent [...] wyraźnie wskazał, że inwestor nie dopełnił obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] i nr [...], a co za tym idzie nie usunął braków i nieprawidłowości związanych z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Mało tego Wojewoda [...] powyższą tezę potwierdza stwierdzając m.in. że przedłożony projekt zagospodarowania terenu w dalszym ciągu nie spełnia wymogów zawartych w ustawie Prawo budowlane jak i w §8 i §10 rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 lipca 2003r. (Dz.U. nr 120 poz. 1130), a generalnie cała dokumentacja budowlana została sporządzona w sposób niedbały, nieczytelny a zatem niezgodnie z przepisami prawa (str. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody [...]). Ma to o tyle istotnie znaczenie, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania i oceny organu I instancji trzykrotnie. Organ ten przedstawił swoje stanowisko w sposób jasny i precyzyjny także w zakresie wykładni §4 ust. 4 uchwały nr 749 Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] (Dz.Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...]). Z wykładnią tą organ odwoławczy się nie zgadza prezentując przy tym wywód który nie jest do końca zrozumiały. Stwierdza bowiem, że Prezydent [...] nie ustalił rzeczywistej zabudowy znajdującej się na działce inwestora (nr [...]) podnosząc jednocześnie, że z wyjaśnień udzielonych przez ten organ wynika, iż na dzień dzisiejszy działka ta zabudowana jest śmietnikiem, który zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi obiekt małej architektury. Z dalszych wywodów organu odwoławczego wynika, że działki tej mającej 513m2 nie można traktować na równi z działką niezabudowaną, bo tylko działki niezabudowane o powierzchni nie mniejszej niż 800m2 nie mogą być terenem zainwestowania zabudową wolnostojącą jednolokalową (§3 ust. 4 planu miejscowego). W ocenie Sądu wykładnia §4 ust. 4 planu miejscowego jest co najmniej kontrowersyjna jeśli bowiem przepis ten wymaga aby powierzchnia działki już istniejącej nie zabudowanej dla zabudowy wolnostojącej jednolokalowej nie mogła być mniejsza niż 800m2 to trudno zaakceptować tezę, iż można zgodnie z wymogami w/w przepisu zabudować działkę dużo mniejszą (o powierzchni 513m2), która na dodatek już wcześniej została zabudowana innym obiektem. Prezentując powyższą tezę organ odwoławczy pomija wymogi jakie stawia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.) w zakresie sytuowania budynku inwestora na działce nr [...] także względem granic działek sąsiednich i obiektów tamże posadowionych. Ostatnia kwestia wiąże się z podniesionym przez Wojewodę problemem, tego kto powinien być stroną przedmiotowego postępowania. Organ ten zapomina jednak, iż krąg stron został określony ostatecznie na wniosek inwestora, który przyznał, iż jego inwestycja będzie oddziaływać także na nieruchomości sąsiednie (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W tej sytuacji trudno uznać, iż działanie organu I instancji akurat w tej materii było nieracjonalne czy też naruszało prawa inwestora. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145§1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.