VII SA/Wa 815/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie J. F., reprezentowany przez pełnomocnika L. J., w piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na nieruchomość stanowiącej działkę nr ew. [...] w miejscowości S.. Na wniosku pełnomocnik wskazał adres inwestora: ul. K., [...] S.. Do wniosku dołączył pełnomocnictwo z dnia 25 października 2016 r. udzielone mu przez J. F.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] nie zezwolił J. F. na lokalizację zjazdu indywidualnego. Decyzja została wysłana pocztą do pełnomocnika J. F. – L. J., a także (na adres: ul. K., [...] S.) do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem, tj. A. F., J. F. i P. F.. Odbiór decyzji skierowanej do A. F. potwierdził J. F. (mąż). Także odbiór decyzji skierowanej do J. F. potwierdził J. F.. Na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki pocztowej skierowanej do P.F. wpisano nazwisko F., jednakże nazwisko osoby, która pokwitowała odbiór jest nieczytelne. Na żadnym z potwierdzeń odbioru odbierający pismo nie wskazał daty doręczenia. Doręczający natomiast wpisał na dowodach doręczeń przesyłek skierowanych do A. F., J. F. i P. F. datę 4 stycznia 2017 r., a wydający awizowaną przesyłkę, skierowaną do L. J., wpisał na potwierdzeniu odbioru datę 16 stycznia 2017 r. Z dokumentu tego wynika również, że przesyłka była awizowana w dniu 10 stycznia 2017 r. J.F. w dniu 13 stycznia 2017 r. oddał w urzędzie pocztowym S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ administracji wywiódł, że ani J. F., ani jego pełnomocnik (L. J.) nie zawiadomili o cofnięciu pełnomocnictwa z dnia 25 października 2016 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., organ był zobowiązany doręczyć decyzję pełnomocnikowi, a nie bezpośrednio stronie. Dalej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnikowi J. F. nastąpiło w dniu 16 stycznia 2017 r. Odwołując się zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 1643/10, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1125/13, stwierdził, że w sytuacji, gdy w sprawie występuje więcej niż jedna strona, "każdej z nich przysługuje własny termin do wniesienia środka zaskarżenia, liczony indywidualnie od daty doręczenia jej decyzji". Odwołując się z kolei do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1002/13, zauważył, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy wskutek przedwczesnego rozpatrzenia środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i jako takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ administracji zaznaczył, że wniesienie odwołania zanim otworzy się termin dla konkretnej strony, jest w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07), przedwczesne i nie wywołuje skutków prawnych. Podsumowując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że J. F. nabył uprawnienie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopiero z dniem 17 stycznia 2017 r. Nie budziło zatem – zdaniem organu administracji – wątpliwości, że nadanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w placówce pocztowej w dniu 13 stycznia 2017 r., obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności tego wniosku. J.F. w piśmie z dnia 16 marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kutego 2017 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stronie nie biegnie termin do wniesienia osobiście wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w razie doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a termin ten liczony jest jedynie dla pełnomocnika. Organ administracji wniósł o oddalanie skargi, przedstawiając w odpowiedzi na skargę argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako podstawę prawną wydania zaskarżanego postanowienia wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia; dale powoływana jako "K.p.a."). Zgodnie z nim organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mocą art. 127 § 3 K.p.a. powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez ministra, przez którego należy rozumieć także Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 K.p.a., podobnie, jak w przypadku odwołania, może nastąpić z przyczyn przedmiotowych, bądź z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej grupy zalicza się z reguły brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Wśród podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazuje się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1661/06). Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził przedmiotową przeszkodę rozpatrzenia wniosku J. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wywiódł bowiem, że środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, zatem nie wywołuje skutków prawnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 134 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez organ administracji wykładnia norm prawnych zawartych w wymienionych przepisach skutkuje bowiem pozbawieniem skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, które to prawo wynika dla niego z art. 127 § 3 K.p.a. W konsekwencji wyłącza też możliwości zainicjowania przez J. F. kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o odmowie udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z jego nieruchomości. Organ administracji, stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszył zatem prawo skarżącego do skutecznego środka prawnego przed sądem, który gwarantuje mu tak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej - Dz. Urz. UE C z 2012 r. Nr 326, s. 391 (art. 47). Należy przy tym zaznaczyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r., jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, brak było – istniejącej obecnie - możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego bez uprzedniego skorzystania z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Jakkolwiek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika (art. 40 § 2) oraz obliczenia terminów do złożenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 129 § 2), to całkowicie pominął gwarancyjny charakter norm prawnych zawartych w tych przepisach. Zarówno zaś regulacje dotyczące doręczeń, jak i regulacje określające termin do złożenia środka zaskarżania, mają przede wszystkim na celu zapewnienie stronom postępowania realizacji przysługującego im prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, a następnie poddania działania administracji publicznej kontroli sądowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, pomijając całkiem, że zostały one wdane w odmiennych okolicznościach faktycznych niż zaistniałe w przedmiotowej sprawie. W sprawie, w której wydano przywołany przez organ administracji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 1643/10, przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji nie było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, lecz postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w sytuacji, gdy stronie postępowania nie doręczono decyzji, to może ona wnieść odwołanie najpóźniej w ciągu czternastu dni od doręczenia tej z pozostałych stron, które nastąpiło najpóźniej. Po tym terminie należy skorzystać z prawa do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W sprawie o sygn. akt II SA/Ke 1125/13 (również przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) strona, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w odwołaniu tym podnosiła, że nie doręczono jej zaskarżonej decyzji. Sąd, oddalając skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, potwierdził zaś, że decyzji w istocie nie doręczono skarżącemu i stwierdził, że rozpatrzenie odwołania od decyzji, która nie została doręczona stronie, byłoby naruszeniem przepisów postępowania skutkującym nieważnością decyzji. Dalej jednak zaznaczył, że już po wydaniu zaskarżonego postanowienia decyzję organu pierwszej instancji doręczono pełnomocnikowi skarżącego, który następnie wniósł od niej odwołanie. Podobna sytuacja miała miejsce w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1002/13, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta G. w sytuacji, gdy decyzję zamiast jemu doręczono Prezydentowi Miasta G.. Sąd, oddalając skargę, jednoznacznie stwierdził, że w sprawie zaistniała pomyłka w doręczeniu, którą Minister powinien naprawić. Analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07 (także przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) pozwala natomiast stwierdzić, że skarżąca odmówiła odbioru decyzji, zaś odwołanie wniosła przed próbą doręczenia. Z powyższego wynika, że odwołanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego doręczeń decyzji i terminów przewidzianych na wniesienie środka skarżenia, było o tyle chybione, że przytoczone wyroki sądów administracyjnych, nie przystają do realiów przedmiotowej sprawy. Należy bowiem przede wszystkim zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. weszła do obrotu prawnego przed wniesieniem (w dniu 13 stycznia 2017 r.) przez J. F. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalej natomiast należy wskazać, że J. F. odebrał decyzje skierowane do innych stron postępowania, w tym decyzję skierowaną do jego żony (A. i F.). Ponadto, treść złożonego przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym kwestionuje ustalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i przyjęte przez niego rozumowanie, nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że skarżący zapoznał się z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Co więcej, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji skierowanej do pełnomocnika skarżącego, przesyłka pocztowa była awizowana w dniu 10 stycznia 2017 r., zatem trzy dni przed złożeniem przez J. F. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odbierająca pismo nie potwierdziła zaś na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji daty doręczenia (data 16 stycznia 2017 r. na potwierdzeniu odbioru znajduje się tylko obok podpisu doręczającego), co stanowi naruszenie art. 46 § 1 K.p.a., zgodnie z którym odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W tych okolicznościach, wydając w dniu [...] lutego 2017 r. (zatem po upływie czternastu dni liczonego od daty wpisanej przez doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji skierowanej do pełnomocnika skarżącego) postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez J. F. w dniu 13 stycznia 2017 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył art. 134 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonał bowiem wykładni tego przepisu, w powiązaniu z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 K.p.a., w ten sposób, że pozbawił skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy przez organ administracji, a co najistotniejsze – prawa do sądowej kontroli decyzji, którą odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu z jego nieruchomości. Eksponowany przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 40 § 2 K.p.a., jak już wskazano, ma - podobnie jak inne przepisy dotyczące doręczeń - charakter gwarancyjny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt II OSK 691/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy o charakterze gwarancyjnym nie mogą być natomiast interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje starania w celu realizacji przysługującego mu prawa do skutecznego środka odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2734/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy nadmierny i nieusprawiedliwiony formalizm organu administracji skutkował pozbawieniem J. F., gwarantowanego zarówno Konstytucją, jak i Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem. Po zwrocie akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozparzy wniosek J. F. z dnia 12 stycznia 2017 r., jako wniesiony w terminie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.