VII SA/Wa 815/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia (...) lutego 2022 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę VII SA/Wa 815/22 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "MRiT") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po zapoznaniu się z zażaleniem J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ul. [...] wraz z pętlą autobusową przy przystanku PKM [...] w [...], dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Węzła Integracyjnego [...] wraz z trasami dojazdowymi" - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez J. H. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Pismem z dnia 17 września 2021 r. J. H. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu MRiT zauważył, że podstawę zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] stanowił przepis art. 59 § 2 k.p.a., w myśl którego o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Organ wskazał, iż przepis art. 59 § 2 k.p.a. wprowadza odrębne reguły co do zaskarżalności w zakresie postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Regulacja ta dotyczy zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego (przywrócenia terminu), jak i negatywnego (odmowy przywrócenia terminu). Postanowienia te są ostateczne. W konsekwencji, postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, zamykają postępowanie. MRiT podkreślił, że postanowienia o odmowie przywrócenia terminu mogą być wyłącznie przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia środka prawnego należą natomiast, w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), do kategorii postanowień kończących postępowanie administracyjne. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w postanowieniu Wojewody Pomorskiego organ zamieścił błędne pouczenie o możliwości złożenia przez strony zażalenia na przedmiotowe postanowienie. W świetle art. art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji (postanowieniu) co do prawa odwołania (zażalenia) lub skutków zrzeczenia się odwołania (zażalenia) albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia Organ podkreślił jednak fakt, że warunkiem zastosowania ww. przepisu jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Przepis art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie tylko, gdy prawo do wniesienia zażalenia od danego postanowienia w ogóle przysługuje. W niniejszym przypadku mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ wojewódzki pouczył o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują środka zaskarżenia na tego rodzaju postanowienia. Tym samym, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja przewidziana w art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a. MRiT zaznaczył, że zażalenie przysługuje wyłącznie na ściśle określone przez ustawodawcę postanowienia. Jeśli zaś norma prawa procesowego bądź materialnego nie daje zainteresowanemu podmiotowi prawnej możliwości złożenia środka zaskarżenia na wydane postanowienie, wówczas wniesienie takiego zażalenia rodzi po stronie organu obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii wniósł J. H. domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla rady prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 59 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż przepis ten nie powinien być interpretowany łącznie z dyspozycją wynikającą z art. 59 §1 k.p.a., w związku z czym brak jest podstaw do wywiedzenia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na możliwość wniesienia zażalenia na takie postanowienie; - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy literalna treść art. 59 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, iż na wskazane postanowienie służy zażalenie, a tym samym zażalenie uznać należy za dopuszczalne i wymagające merytorycznego rozpoznania, co prowadzi do wniosku iż Minister Rozwoju i Technologii zastosował wyżej przytoczone przepisy w sposób nieprawidłowy; - art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu w sytuacji, gdy pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, natomiast zgodnie z zasadą wynikającą z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, a tym samym organ nie mógł odstąpić od merytorycznego rozpoznania wniesionego przez Skarżącego środka zaskarżenia; - art. 6 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ w związku z wydawaniem zaskarżonej decyzji na orzeczeniach wydanych przez polskie sądy administracyjne, podczas gdy obowiązkiem organu jest działanie na podstawie przepisów prawa; - art. 8 k.p.a. poprzez rażące i krzywdzące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania organów publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022r., stwierdzające , na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., odmawiającego J. H. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu odwołania (zażalenia) jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Przy czym niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. I tak, stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, CBOSA). Natomiast kwestia dopuszczalności odwołania (zażalenia) winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej "k.p.a."), w art. 58 przewiduje instytucję przywrócenia uchybionego terminu, która stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Zgodnie z przepisami art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przepis art. 58 k.p.a. wskazuje na określone przesłanki, od zaistnienia których uzależnione jest przywrócenie terminu tj. uprawdopodobnienie że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskującego, wniesienie prośby o przywrócenie terminu oraz dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Nadto art. 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że ustawodawca przewidział odrębne reguły co do zaskarżalności w zakresie postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Regulacja ta dotyczy zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego ( przywrócenia terminu ) jak i negatywnego ( odmowa przywrócenia terminu). Postanowienia te zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. są ostateczne. Słusznie więc organ odwoławczy wskazał, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia zamykają postępowanie. Od takich postanowień nie służy więc zażalenia, a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd zauważa, że w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2021r. zostało zawarte nieprawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do organu II instancji, którą to okoliczność potwierdza organ w odpowiedzi na skargę. Nie zmienia to jednak oceny Sądu co do prawidłowości wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji (tu odpowiednio: postanowieniu) co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to tylko tyle, że skarżący w ewentualnej skardze na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021r., może domagać się przywrócenia terminu do jej wniesienia. Natomiast z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka zaskarżenia, nie można skutecznie wywodzić prawa do wniesienia takiego środka. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności, wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. (por. postanowienia NSA: z 19.04.2012 r., II OSK 193/11; 26.03.2015 r., II OSK 2033/13; z 26.05.2020 r., II OSK 2966/19; dostępne w CBOSA). Z tych względów organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., odmawiającego J. H. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020r. Konkludując należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie - wbrew stanowisku zawartemu w skardze - odpowiadało prawu. Należy także podkreślić, że poddane ocenie Sadu postanowienie ma charakter formalny i w żaden sposób nie odnosi się do zagadnień merytorycznych dotyczących toczącego się postępowania. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2022r., poz.329 ) należało skargę oddalić. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.