VII SA/Wa 824/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi M.B. ("skarżąca") jest postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] marca 2021 r., dotyczące zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę, wydane w następującym stanie sprawy: Postanowieniem znak: [...] z [...] grudnia 2020 r. Starosta [...] ("Starosta"), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...] S.A. w [...] ("inwestor") o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina [...], i wezwał inwestora do wystąpienia do sądu w sprawie ustalenia kuratora spadku po zmarłych J.B. oraz Z.K. w terminie do [...] stycznia 2021 r. Orzekając w ww. sposób Starosta dysponował wnioskiem inwestora o wydanie ww. pozwolenia na budowę z [...] października 2020 r. oraz odpisami skróconymi aktów zgonu J.B. zmarłego [...] września 1990 r. i Z.K. zmarłej [...] marca 1991 r. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty wniósł z zachowaniem terminu inwestor. Wskazał na naruszenie przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewykazanie wystąpienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także wadliwe "przerzucenie" obowiązku ustalenia stron postępowania na inwestora. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewoda wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] marca 2021 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 oraz art. 98 § 1 k.p.a. sytuacje powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę oraz skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a., organ z urzędu i obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w pkt 1-4; natomiast fakultatywnie, zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. I dalej Wojewoda wskazał, że Starosta zawieszając postępowanie powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i konieczność uzyskania rozstrzygnięcia sądu w sprawie ustalenia kuratora spadku po zmarłych J.B. i Z.K., jednocześnie uznając za właściwe wezwanie inwestora do wystąpienia w tejże kwestii do właściwego sądu. Postanowienie Starosty, jak stwierdził następnie Wojewoda, podlega uchyleniu, albowiem organ ten naruszył przepisy dotyczące instytucji zawieszenia postępowania. Wojewoda podniósł, że śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Jednak działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a. dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Podał też, że konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi tu o problem wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy (przedstawiciel ustawowy umocowany przepisami prawa administracyjnego). Dotyczy to tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze śmiercią stron w trakcie postępowania, bowiem Z.K. oraz J.B. zmarli przed wszczęciem postępowania (odpowiednio w dniu [...] marca 1991 r. I [...] września 1990 r.), a więc nie można zamiast ustalenia ich spadkobierców dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadków. Prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z udziałem kuratora spadku nastąpiłoby z naruszeniem art. 30 § 5, art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda stwierdził następnie, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie winien dokonać wszelkich starań celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, tj. aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc działek nr ew. [...] oraz [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Zarzucił, że Starosta nie zweryfikował dostępnych rejestrów spadkowych, nie zwrócił się też do sądu o udzielenie informacji w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, jak również nie wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowych działek w celu uzyskania informacji dotyczących ich statusu prawnego i własności, tj. nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Dodał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadząc postępowanie nie rozstrzygają sporów cywilnych. Jeżeli taki spór się pojawi, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważenie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne; ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Co do zasady Wojewoda wykluczył bowiem sytuacje, gdy roszczenia określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. Tak więc, jak stwierdził, aby organ był uprawniony do zawieszenia postępowania wątpliwości co do stanu prawnego powinny być uzasadnione, co winno być wskazane w uzasadnieniu prawnym oraz faktycznym "decyzji". Reasumując Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie miał podstawy prawnej do zawieszenia przedmiotowego postepowania, w związku z czym postanowienie tego organu o zawieszeniu należy uchylić. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że Starosta w zaskarżonym postanowieniu w rozdzielniku nie wskazał adresatów zaskarżonego postanowienia, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a. Równocześnie do postanowienia dołączył spis stron postępowania, w którym występują również osoby zmarłe, co ocenił jako niedopuszczalne. Skargę do Sądu na ww. postanowienie Wojewody wniosła M.B. - skarżąca, żądając jego uchylenia i zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku uznania, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.pa. i przyjął, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organ I instancji prawidłowo zawiesił toczące się postępowanie do czasu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a przede wszystkim prowadzenie postępowania byłoby wadliwe z uwagi na brak możliwości zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom toczącego się postępowania. Poza tym skarżąca dodała, że nawet uznając stanowisko organu II instancji za uzasadnione organ (ten) powinien uchylić postanowienie w sprawie zawieszenia i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym zakresie przedwczesne jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym organ II instancji definitywnie zamknął możliwość zawieszenia toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie odpowiada prawu – zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy. Na wstępie Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 r., uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z wniosku [...] S.A. w [...] o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewoda zakwestionował zastosowanie przez Starostę z przyczyn przez ten organ podanych art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena Wojewody jest - zdaniem Sądu - prawidłowa. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z ww. przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. Akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać zazwyczaj będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (v. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Taką też wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierował się Wojewoda orzekając w sprawie, słusznie zdaniem Sądu uznając, że okoliczności podniesione przez Starostę nie stanowią o wystąpieniu w sprawie zagadnienia wstępnego i nie uniemożliwiały temu organowi (na tym etapie, w ustalonych okolicznościach) procedowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy właściwie bowiem przyjął, że Starosta nie wykazał, aby o zawieszeniu postępowania stanowiła potrzeba ustalenia następców prawnych zmarłych: Z.K. i J.B., uznanych "wcześniej" przez Starostę w tym postępowaniu za strony. Dodać należy, że brak możliwości ustalenia spadkobierców ww. osób był jedyną okolicznością wskazaną przez Starostę w postanowieniu z [...] grudnia 2020 r., którym to organ ten jednocześnie orzekł o zobowiązaniu inwestora do wystąpienia do sądu w sprawie ustalenia kuratora spadku po zmarłych. Przy czym, nie wynika z akt, aby Starosta poprzedził to wystąpienie badaniem kręgu stron postępowania i podjęciem wszelkich czynności w celu ustalenia aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych czy zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, po myśli art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym dostrzec, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Wynika z tego, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie stanowi o tym, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się - w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 118/21). Co przy tym istotne, tylko śmierć strony w trakcie postępowania administracyjne może być rozważana w kontekście potrzeby zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto, także przepisy art. 30 § 4 i 5 k.p.a., regulujące udział następcy prawnego lub kuratora wyznaczonego przez sąd w miejsce osoby zmarłej, odnoszą się do śmierci strony w postępowaniu. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem ww. osoby zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego (v. odpisy skrócone aktów zgonu w aktach administracyjnych organu I instancji); wobec tego ww. przepisy nie mogły znaleźć zastosowania, a osoby te (zmarłe na wiele lat przed wszczęciem tego postępowania) nie mogły być uznane strony. Niemniej jednak w okolicznościach sprawy trzeba też (za Wojewodą) wziąć pod uwagę, że zgodnie z przepisem art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Konsekwencją nieustalenia i braku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron oraz niebrania przez te strony, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, jest zaistnienie wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji publicznej ma więc obowiązek ustalić w postępowaniu wszystkie strony, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed jego wszczęciem; powinno to nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a. (nadto - w sprawie o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2504/19, kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania; wówczas też nie można wykluczyć, że podstawę tego zawieszenia stanowić będzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ww. wyroku NSA zaznaczył jednocześnie, że "właściwe" stosowanie instytucji zawieszenia w omawianej sytuacji ma szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. "Dotyczy to także postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...). Zawieszenie postępowania nie może pozbawiać strony, będącej inwestorem, prawa do szybkiego merytorycznego załatwienia sprawy (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 518)." W niniejszej sprawie Starosta, nie podejmując odpowiednich czynności dowodowych, nie wykluczył, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania (J.B., Z.K.), będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. To zaś na tym etapie dyskwalifikuje orzeczenie tego organu o zawieszeniu postępowania (a tym bardziej z przyczyn już podniesionych - o wezwaniu do wystąpienia o ustalenie kuratora spadku), pozbawione przy tym uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, tylko wówczas gdy mimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania, nie będzie możliwe ustalenie kręgu następców prawnych osób zmarłych przed jego wszczęciem, wystąpić może sytuacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – bo rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania (ewentualne - ustalenie spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia). Skoro Starosta nie wykazał, aby stan taki miał miejsce, postanowienie tego organu z [...] grudnia 2020 r., tamujące postępowanie, słusznie zostało zakwestionowane przez Wojewodę. Czyniąc to Wojewoda słusznie wskazał na potrzebę prawidłowego ustalenia stron postępowania; prawidłowo zaakcentował, że kwesta ta wymaga w tej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnienia, zasadnie przy tym wywodząc o wadliwym uwzględnieniu przez Starostę w "spisie" stron osób zmarłych przed wszczęciem postępowania. W tych warunkach, zaskarżone postanowienie Wojewody, zasadnie kwestionujące postanowienie Starosty o zawieszeniu z urzędu postępowania, należało uznać za zgodne z prawem. Dlatego też skarga jako niezasadna nie mogła wywołać zamierzonego skutku i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), podlegała oddaleniu.