VII SA/Wa 86/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E.T. C. sp. j. w N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: KOA/3982/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: KOA/3982/Ar/24, na postawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynku mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działce o nr ew. [...] w N., gmina N., oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] Burmistrz N. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2, art. 59, 60, 61 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] w mieście N. gm. N., dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż powstająca nowa zabudowa, jej forma jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego (funkcja), powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu), architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) i funkcjonalnej (sposób użytkowania budynku lub budynków) zabudowy już istniejącej w strefie poddawanej analizie, z uwzględnieniem wymogu określonego przepisami ustawy a dotyczącego koniecznej zabudowy na sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podniesiono, że za działkę sąsiednią przyjmuje się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość. Taki obszar analizowany w niniejszej sprawie wynosił 14 ha. Ustalono następnie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi kontynuacja rodzaju (funkcji) zabudowy realizowanej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. Wnioskowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z kilkoma budynkami mieszkalnymi dwulokalowymi (wnioskowana forma osiedla mieszkalnego zabudowanego jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi dwulokalowymi) nie będzie kontynuacją i uzupełnieniem istniejącej zabudowy produkcyjnej czy też zabudowy usługowej. Zauważono jednocześnie, że prawo do zabudowy nie jest prawem mającym prymat nad innymi uprawnieniami obywatelskimi. Nie jest również uzasadnione stosowanie wykładni przepisów prawa faworyzujących inwestorów w stosunku do właścicieli działek sąsiednich. Podniesiono, że zasada "dobrego sąsiedztwa" oznacza, iż istotny jest nie tylko interes jednej z grup obywateli, lecz także interes publiczny, realizowany m.in. przez zachowanie zasad: ładu w kwestii estetyki oraz możliwości optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości poprzez kontynuację funkcji zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO w Warszawie") decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: KOA/3982/Ar/24, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa wyrażona w decyzji organu I instancji oparta jest na błędnej wykładni dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO w Warszawie podniosło, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych ograniczanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, poprzedzającej rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wyłącznie do działek mających dostęp do tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwestycji uznane zostało za niedopuszczalne. Organ II instancji przywołał następnie wiele wyroków na poparcie swojego twierdzenia. Podniesiono, że zdaniem SKO w Warszawie planowana zabudowa nawiązywać będzie do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie będzie też sprzeczna ze znajdującą się w podobnej odległości zabudową usługową. Tym samym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uznać należy za spełniony. Dodatkowo, zauważono że ponieważ teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Takie oraz inne uzgodnienia (m.in. uzgodnienie z zarządcą drogi powiatowej) powinny natomiast mieć miejsce w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Sprzeciw od decyzji z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: KOA/3982/Ar/24 złożyła E. T. C. Spółka jawna, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że umożliwienie lokalizacji czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w przedmiotowym rejonie stanowiłoby naruszenie obecnego ładu przestrzennego. Przywołano obowiązujące przepisy i orzecznictwo oraz powielono stanowisko organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: KOA/3982/Ar/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2024r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynku mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działce o nr ew. [...] w N., gmina N. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Kolejnym natomiast warunkiem determinującym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej z terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była błędna wykładnia art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., polegająca na ograniczeniu pojęcia " działki sąsiedniej" dla terenu inwestycji do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji. Zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii dotyczącej właściwego rozumienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" wynikającej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Literalna wykładnia tego przepisu zakłada ograniczenie zawartego w tym przepisie pojęcia działka sąsiednia do działek przylegających bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji. Podkreślić należy, iż w aktualnym orzecznictwie jednolicie odstąpiono od powyższej ścisłej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na rzecz ujęcia szerszego, odpowiadającego roli, jaką w systemie prawnym przypisano ustaleniu warunków zabudowy na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołać w tym zakresie należy zwłaszcza wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, w którym wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Zabudowa ta musi więc odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). W konsekwencji przyjąć należy, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa. Z przedstawionych względów w orzecznictwie jednolicie utrwaliło się stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawą w pełni podziela, że rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 405/10 i z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, LEX nr 2177592) . W tym pierwszym wyroku wprost wyrażono pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. Wydzielenie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10). Tożsame stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K17/08 zauważył, że w pojęciu "działki sąsiedniej" chodzi "nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej u.p.z.p." Ponadto Trybunał, analizując wzajemny stosunek pojęć "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego", stwierdził także: "Wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 ustawy u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów ustawy z 2003 r. u.p.z.p." Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, w myśl którego przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limne przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna tylko z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg. Nie można pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej", występującego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy ( vide wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, z dnia 16 lutego 2017, II OSK 1432/15, z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1600/15, z dnia 19 czerwca 2013 r., II OSK 2001/12, z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1642/08). Należy powtórzyć za organem odwoławczym, że działka inwestycyjna nr ew. [...] znajduje się wewnątrz wyodrębnionego obszaru rolnego, jednak po drugiej stronie ul. [...], w odległości ok 50 m od granicy działki , znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa. Błędna wykładnia art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz naruszenie zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. przy ocenie analizy urbanistycznej doprowadziła do sytuacji w której powtórzenia wymaga przeprowadzenie postepowania przed organem I instancji w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na ewentualne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie słusznie SKO podkreśliło, że ponieważ teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Takie oraz inne uzgodnienia (m.in. uzgodnienie z zarządcą drogi powiatowej) powinny natomiast mieć miejsce w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Konkludując należy przyjąć, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy i w zakresie niemożliwym do uzupełninia w ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja SKO w Warszawie prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.