VII SA/Wa 864/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.459.2021.AB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 lutego 2021 r., znak: WZW.5142.1932.2018; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) decyzją z 30 stycznia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2021 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie zmiany decyzji tego organu z 13 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister uwzględnił, że decyzją z 13 lutego 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił Spółce [...] pozwolenia na wykonanie prac budowlanych w zabytkowej kamienicy położonej przy ul. [...], w zakresie oraz w sposób określony w dołączonej dokumentacji – "Projekt budowlany zamienny przebudowy kamienicy przy ul. [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic oraz parteru na funkcję mieszkalno-usługową". Termin ważności ww. pozwolenia wyznaczono do dnia 31 grudnia 2020 r. W dniu 20 listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Spółki o zmianę pozwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. poprzez przedłużenie terminu ważności decyzji do dnia 31 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wywodząc, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wywodziła, że wniosek o przedłużenie terminu ważności decyzji został złożony 41 dni przed upływem wyznaczonego w niej terminu, a jego upływ spowodowany zwłoką organu nie może skutkować umorzeniem postępowania, bowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. Minister akceptując stanowisko wyrażone przez organ I instancji wskazywał, że decyzja, co do której zmiany toczy się przedmiotowe postępowanie, została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840). Szczegółowe zasady wydawania pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera określenie terminu ważności pozwolenia. Powyższy termin, jak zaznaczył Minister, wyznacza okres, na jaki została wydana decyzja. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2689/20, Minister zaznaczył, że określenie w decyzji terminu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, że tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Termin ważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 lutego 2019 r. upłynął w dniu 31 grudnia 2020 r. Doszło zatem do ustania bytu prawnego aktu administracyjnego, który miał podlegać zmianie. Upływ terminu ważności przedmiotowej decyzji oznacza brak przedmiotu postępowania w sensie ścisłym i wyklucza dopuszczalność jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., czyniąc postępowanie bezprzedmiotowe. W tej sytuacji zasadnym było, zdaniem Ministra, umorzenie postępowania przez organ I instancji. Minister podkreślił, że obowiązku wydawania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zmiany decyzji po upływie terminu jej ważności, nie uzasadnia ewentualne rozpatrzenie przez organ wniosku z uchybieniem terminu załatwiania spraw, również w kontekście zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Treść tego przepisu nie może być bowiem interpretowana w sposób prowadzący do naruszenia przepisów prawa o charakterze wiążącym, tj. nie pozostawiającym organowi swobody co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na decyzję Ministra wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty: - naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia rażącego przekroczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, co doprowadziło w konsekwencji do upływu terminu ważności pozwolenia i wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, zamiast decyzji przedłużającej pozwolenie na prace przy zabytku; - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie, w myśl obowiązujących przepisów, zaszły wszelkie przesłanki do zmiany decyzji z 13 lutego 2019 r. w zakresie przedłużenia terminu jej ważności, bowiem wniosek został złożony 41 dni przed upływem tego terminu, a organ powinien decyzję wydać niezwłocznie (nie później niż w 30 dni) i postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe tylko z uwagi na doprowadzenie przez organ do upływu terminu zakreślonego w decyzji pierwotnej; - naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków 13 lutego 2019 r. nie pozostaje w obrocie prawnym; - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na upływ terminu ważności decyzji, bowiem spełniający wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. wniosek o "wydłużenie decyzji" złożony został na 41 dni przed upływem terminu jej ważności, a sprawa administracyjna załatwiona została z naruszeniem terminów z k.p.a., czego skarżąca negatywnych konsekwencji ponosić nie powinna, a organ w takiej sytuacji alternatywnie zastosować powinien art. 104 k.p.a. i rozpoznać wniosek, czego nie uczynił; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak uwzględnienia, że: skarżąca wniosek złożyła 20 listopada 2022 r., tj. przed upływem terminu ważności pozwolenia, a to na skutek niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. doszło do zaistnienia przesłanki, którą organ I instancji uznał za podstawę umorzenia, tj. upływu terminu ważności pozwolenia; na skutek doprowadzenia przez organ do upływu terminu decyzji pierwotnej, nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wydanie przez Sąd w trybie art. 145a p.p.s.a wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie czyni zadość obowiązującym przepisom prawa w stopniu istotnym, wywierając wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie rozważania należy ograniczyć do przedmiotowej przesłanki umorzenia postępowania, jako że organy uznały, iż wyekspirowanie terminu ustalonego w decyzji konserwatorskiej wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie wniosku o zmianę tej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 254/17, CBOSA). W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. objęto decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, udzielającą Spółce J. pozwolenia na wykonanie prac budowlanych w kamienicy położonej przy ul. K. [...] w W. , wpisanej do rejestru zabytków decyzją z 11 stycznia 2016 r., w odniesieniu do ustalonego w tej decyzji terminu jej ważności. Podkreślić zatem należy, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Należy zauważyć, że o ile decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma charakteru uznaniowego, o tyle termin w niej określony charakter taki posiada. Powyższe powoduje, że nie sposób wykluczyć możliwości zmiany takiej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. W ocenie Sądu, nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu wówczas, gdy wniosek w tym przedmiocie został złożony po upływie tego terminu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek o zmianę terminu ustalonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 lutego 2019 r. został złożony w dniu 20 listopada 2020 r., podczas gdy termin ważności decyzji o pozwoleniu konserwatorskim upływał w dniu 31 grudnia 2020 r. Skoro wniosek ten został złożony w okresie ważności tej decyzji, wyznaczając datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, to niezależnie od przyszłej i niepewnej daty orzekania przez organ, na którą strona nie ma żadnego wpływu, wniosek ten – wbrew twierdzeniu organów obu instancji - podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Wydane w tej sprawie decyzje, z przyczyn omówionych powyżej zapadły zatem z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. W tej sytuacji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 680 złotych składają się: wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).