VII SA/Wa 88/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. R., R. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał R., T. i R. R., rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej - na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...], budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki, przy granicy z działką nr [...] - z wyłączeniem fundamentów. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, iż na przedmiotowej działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] zlokalizowany jest, w płd.-zach. części działki, przy granicy z działką nr [...] (oznaczony nr 1 w załączniku do niniejszej decyzji) obiekt budowlany - budynek konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m, piętrowy (poddasze użytkowe - wejście zewnętrznymi schodami od str. płn.-wsch.) z tarasem od strony płd.-zach. (zatoki) posadowiony na betonowych słupkach, kryty dachem dwuspadowym. Przedmiotowy obiekt został odbudowany po pożarze w 2003 r. (w wyniku którego zniszczeniu uległ zlokalizowany uprzednio w tym miejscu poprzedni budynek) - na pozostałych po pożarze zbrojonych fundamentach betonowych, w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorami przedmiotowej odbudowy byli nieżyjący R. i W. R. oraz ich synowie: R., T. i R. R.. W ocenie [...] WINB prawa i obowiązki wynikające z zastosowania procedur określonych przepisami Prawa budowlanego - spoczywają w chwili obecnej na inwestorach budowy, tj.: R., T. i R. R.. W związku z ww. ustaleniami organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przedmiotowej samowoli budowlanej, następnie zaś, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wstrzymał inwestorom (R., T. i R. R.) wykonanie w warunkach samowoli budowlanej - odbudowy na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...], budynku konstrukcji drewnianej, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w płd.-zach. części działki, przy granicy z działką nr [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 30 lipca 2010 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dot. przedmiotowego obiektu, dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nakazał również, w ramach niezbędnych zabezpieczeń spełnić warunki określone w art. 5 Prawa budowlanego, w tym w szczególności związane z bezpieczeństwem ludzi i mienia. WINB wskazał, że stronom postępowania doręczono ww. postanowienie. Pomimo upływu ww. terminu oraz wezwania organu (pismem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r.) nie wykonali nałożonych ww. postanowieniem obowiązków. Z tego względu zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, jako rygoru wynikającego z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji dodał, że z zakresu rozbiórki wyłączone są istniejące uprzednio, pozostałe po pożarze z 2003 r. fundamenty - słupki betonowe, na których odbudowano przedmiotowy obiekt budowlany. Ponadto WINB wskazał, że zobowiązani złożyli wniosek o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy o jeden rok. Traktując przedmiotowe pismo jako wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, wobec faktu, że przedmiotowe pismo wpłynęło już po upłynięciu terminu zawartego w ww. postanowieniu - organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Odnosząc się do stanowiska T. R. dot. daty budowy przedmiotowego budynku (przed 1 stycznia 1995 r.), organ I instancji wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy tego nie potwierdza. Dokumentacja fotograficzna przekazana przez PINB w P. sporządzona dnia 19 i 29 czerwca 2003 r. przedstawia przedmiotowy budynek w trakcie odbudowy. Ponadto T. R. w dniu 25 września 2009 r. protokolarnie oświadczył, iż "budynek nr 1 powstał w roku 2003 po odbudowie w wyniku pożaru", zaś w dalszym etapie sprawy strony nie wnosiły zastrzeżeń co do wskazanej jako 2003 r. daty odbudowy w trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli T. R., R. R. i R. R.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skoro inwestorzy nie przedłożyli w zakreślonym przez [...] WINB (postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]) terminie żadnego z dokumentów niezbędnych do odstąpienia od nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego, to na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego należało orzec jego rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutu dot. nieuwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, GINB wyjaśnił, że wniosek ten został złożony po upływie terminu wskazanego w ww. postanowieniu [...] WINB, a ponadto termin ten uznać należy za wystarczający. W tym terminie jednak inwestorzy nie przedłożyli nie tylko decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale też pozostałych dokumentów warunkujących odstąpienie od nakazu rozbiórki, tj. projektu budowlanego obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki przy granicy z działką nr [...] i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie spornego obiektu budowlanego było prowadzone od 2004 r. (początkowo było prowadzone przez PINB w P.). W ocenie GINB, decyzja organu I instancji wydana bez rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 6 sierpnia 2010 r. o "przedłużenie terminu załatwienia sprawy o jeden rok", uzasadnionego trudnościami z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mogłaby być uznana za wadliwą jedynie w sytuacji, gdyby inwestor wykonał pozostałe obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i zwróciłby się do [...] WINB, przed upływem terminu zakreślonego ww. postanowieniem o zawieszenie postępowania bądź zmianę tego postanowienia. W takiej sytuacji wojewódzki organ nadzoru budowlanego winien ewentualnie rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie spornego obiektu budowlanego bądź zmianę wskazanego wyżej postanowienia w odpowiednim trybie. W ocenie GINB wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczyłoby o woli inwestora wykonania obowiązków mających na celu odstąpienie od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożenie dokumentów warunkujących odstąpienie od nakazu rozbiórki jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Skarżący jednak w toku postępowania, podnosili przede wszystkim, że sporny obiekt budowlany nie został odbudowany, a jedynie wyremontowany, co z kolei powoduje, że w stosunku do tego obiektu budowlanego nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie GINB sporny obiekt budowlany został w całości odbudowany, a nie jedynie wyremontowany. GINB powołał się na pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 23 sierpnia 2010 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że sporny obiekt budowlany uległ całkowitemu spaleniu w 2003 r. Ponadto T. R. w dniu 25 września 2009 r., podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników [...] WINB, potwierdził oświadczenie Kierownika U. M. w G., że sporny obiekt budowlany został odbudowany w 2003 r. po pożarze. Odbudowę spornego obiektu budowlanego po pożarze w 2003 r. potwierdza również dokumentacja fotograficzna sporządzona w czerwcu 2003 r. dołączona do protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB w P. w dniu 5 lutego 2004 r., na której widnieje obiekt w trakcie odbudowy. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku całkowitego spalenia obiektu budowlanego bez wątpienia ma miejsce odbudowa, a nie remont obiektu budowlanego. W przypadku odbudowy obiektu budowlanego znajduje zastosowanie tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Skoro odbudowa spornego obiektu budowlanego miała miejsce w 2003 r., to zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a nie - jak podnoszą Skarżący w odwołaniu - ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. R., R. R., R. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 w zw. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne, bo nie poparte dowodami, przyjęcie, że skarżący dokonali odbudowy, a nie remontu budynku położonego na działce przy ul. [...] w J.; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których określonym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się między innymi odmową uznania za wiarygodne dowodów przedstawionych przez skarżących oraz wyrażające się w braku przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów dotyczących legalizacji obiektu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w sprawie i wydanie decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego, mimo że przedmiotowy obiekt wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 2 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku skarżących zawartego w skardze, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Jednakże, jak w kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie, jeżeli zarzuty proceduralne związane są z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. przyjęcia przez organy administracji, zdaniem skarżących, niewłaściwej kwalifikacji prawnej, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do tego ostatniego zarzutu, gdyż od wyniku oceny, czy zastosowana podstawa materialnoprawna była właściwa, będzie zależało rozpatrywanie zarzutów procesowych. W skardze zarzucono, że organy zastosowały niewłaściwą kwalifikację okoliczności sprawy przez przyjęcie jako podstawy materialnoprawnej decyzji art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, wzniesienie po pożarze na dotychczasowym fundamencie budynku o zbliżonych wymiarach, gabarytach i przeznaczeniu należało zakwalifikować jako remont, a nie odbudowę, na wykonanie której niezbędne było uprzednie uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji (przeprowadzenia remontu) nie można było, zdaniem skarżących wszcząć i nakładać na inwestorów obowiązków w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, wobec ich niewykonania, nakazać rozbiórkę obiektu po myśli art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Czynności dowodowe, których nieprzeprowadzenie organom zarzucono, a to przesłuchanie wskazanych świadków, miały w rozumieniu inwestorów prowadzić do odmiennej kwalifikacji wykonanych robót. Legalna definicja remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) obejmuje wyłącznie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W definicji użyto sformułowania dotyczącego wykonywania robót budowlanych w istniejącym obiekcie, obiekt taki musi zatem istnieć, żeby można było mówić o tym, że w obiekcie tym dokonywane są roboty remontowe. Inaczej mówić nie można pojęcia remontu rozciągnąć na wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu obiektu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie remontu nie obejmuje robót budowlanych, w trakcie których dochodzi do odtworzenia obiektu budowlanego, nawet w tym samym miejscu i o takich samych gabarytach, a także z tych samych materiałów, gdyż cechą remontu, co wynika z jego ustawowej definicji, jest odtworzenie stanu pierwotnego, co oznacza, że roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy nie mogą zostać zaliczone do remontu. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 (ONSA 2002/2/85), z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 636/05, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05. Organy administracji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zgromadziły kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 maja 2003 r. uległ całkowitemu spaleniu drewniany dom letniskowy (a drugi uległ nadpaleniu w 10%) – pismo Komendanta Straży Pożarnej w P. (k-37); ze zdjęć poszczególnych etapów budowy i oświadczenia W. N. (k-1) wynika, że obiekt ten był odbudowywany na istniejącym fundamencie od podstaw w czerwcu 2003 r. Okoliczności te potwierdzone są również protokołami oględzin, oświadczeniami sióstr skarżących M. R. i M. Ł., które wskazując na to, że samowolna odbudowa odbywała się wbrew ich woli i bez ich udziału oświadczyły, że jako współwłaścicielki nieruchomości nie udzielały zgody, ani też nigdy nie zamierzają jej udzielić w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym. Stwierdzają również, że przedmiotowy obiekt budowlany był budowany od podstaw, nadto powiększono go o piętro oraz, że ma większą powierzchnię od poprzedniego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie budzi żadnej wątpliwości okoliczność, że obiekt będący przedmiotem odbudowy został doszczętnie spalony, prawidłowo zatem organy oceniły, że został on odbudowany w warunkach wymagających pozwolenia na budowę, którym skarżący nie dysponowali. Organy nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty jako budowę budynku, wymagającą pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo też orany nadzoru budowlanego. przeprowadziły postępowanie dowodowe. Twierdzenie zawarte w skardze, iż budynek pozostał co do zasady niezmieniony, oparty jest od początku na tym samym fundamencie, nie zostało potwierdzone w materiale dowodowym sprawy, przeciwnie jest z nim wprost sprzeczne. Nie jest też prawdziwe, zawarte w skardze twierdzenie, że sąsiedzi którzy obserwowali prace remontowe potwierdzili oświadczeniami, że prace te były remontem, a nie odbudową. Z oświadczeń tych (k -35) wynika jedynie, że obiekty na działce powstały w latach 1989-90 i że tę okoliczność osoby te mogą potwierdzić jako świadkowie. W żadnym z przywołanych oświadczeń nie zawarto jakiegokolwiek potwierdzenia faktu dotyczącego zdarzeń z roku 2003, kiedy odbywała się odbudowa. Nie można przeto uznać za naruszenie przepisów postępowania okoliczności, iż organy na podstawie treści tych oświadczeń doszły do wniosku, że nie dotyczą one przedmiotowej sprawy, gdyż data pierwotnego powstania budynku, który uległ spaleniu nie była w ogóle przedmiotem ustaleń dla celów postępowania w sprawie samowolnej odbudowy tego budynku w 2003 r. Zasadnie zatem uznano w postępowaniu administracyjnym, że nie było potrzeby potwierdzania powyższych okoliczności przez wzywanie tych osób w charakterze świadków. Niezależnie od powyższego dodać trzeba, że zeznania świadków mogą dotyczyć tylko faktów, a nie ich oceny, w tym przypadku, czy wykonywane roboty są remontem, czy odbudową, gdyż ocena ta należy do organu prowadzącego postępowania, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie mogły z powyższych powodów zostać uwzględnione pozostałe zarzuty procesowe zawarte w skardze, dotyczące naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wskazano wyżej, organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe prawidłowo, nieprzesłuchanie świadków, wobec treści ich pisemnych oświadczeń i deklaracji, iż mogą potwierdzić okoliczności podane w oświadczeniu ocenić należało, jako niemające znaczenia w sprawie. Nie można też zarzucić, że w uzasadnieniu decyzji organy nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżących, gdyż zarówno w decyzji I., jak i II. instancji wyczerpująco wyjaśniono podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz ustosunkowano się do twierdzeń dotyczących różnic pomiędzy pojęciem remontu i odbudowy, zgodnie z opisaną w niniejszym wyroku ugruntowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również w świetle treści pisma T. R. z dnia 18 sierpnia 2010 r. negującego zasadność potrzeby wykonania nałożonych przez organ obowiązków przedłożenia dokumentów wymaganych w procesie legalizacji, oraz oświadczenia, iż strona nie wykona tych obowiązków, gdyż nie mają one oparcia w prawie, nie można organom skutecznie zarzucić, że w oparciu o art. 48 ust. 3 zastosowały sankcję nakazu rozbiórki przewidzianą w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.