VII SA/Wa 888/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. reprezentowanej przez A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], nakładającej na E. A. obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej robót budowlanych związanych z wykonaniem części ogrodzenia nieruchomości przy ul. W. [...] w W., od strony ul. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na istotę postępowania odwoławczego - ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie oraz specyfikę nadzwyczajnego trybu postępowania nieważnościowego, który służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami w rozumieniu art. 156 k.p.a. Organ podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem części ogrodzenia na nieruchomości przy ul. W. [...] w W. Podczas oględzin dokonanych przez przedstawiciela organu powiatowego na ww. nieruchomości w dniu 19 grudnia 2012 r., stwierdzono wykonanie fragmentu ogrodzenia od strony ul. W., w miejscu, w którym wcześniej istniało ogrodzenie z siatki stalowej. Ogrodzenie o długości 9,60 m i wysokości 1,85 m, składa się z murowanych, otynkowanych słupków z przęsłami z profili stalowych. Inwestor E. A. nie przedłożyła zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie przedmiotowego fragmentu ogrodzenia. Tymczasem, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu powiatowego z dnia 19 listopada 2013 r. - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem w świetle tego przepisu inwestor powinien dokonać zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia. Organ wskazał, że w tych okolicznościach wydana została kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja, którą nałożono na E. A., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia w określonym terminie, dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej robót budowlanych związanych z wykonaniem części opisanego powyżej ogrodzenia. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowił w dacie wydania ww. decyzji - właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Samo przedłożenie dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej robót budowlanych związanych z wykonaniem części przedmiotowego ogrodzenia, nie doprowadzi jednak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, w sprawie nie wiadomo czy przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane prawidłowo i tym samym, czy istnieje konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji powykonawczej wynikałaby konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych, to wówczas właściwy organ nie posiadałby możliwości nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku wykonania wskazanych w tejże dokumentacji robót. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym wypełniającej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła M. K. reprezentowana przez A. K. Skarżąca podniosła, że żaden z orzekających organów nie określił "najcięższych wad prawnych" obarczających decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, poza nieostrymi sformułowaniami. Ponadto, organ stwierdzając, że nie może orzekać co do istoty sprawy unika określenia merytorycznego sedna niniejszego postępowania. Skarżąca stwierdziła, że w tym samym miejscu wcześniej istniało ogrodzenie z siatki, wykonane przez właściciela, tj. m.st. W. w latach powojennych. Samowolna zmiana ogrodzenia na wyższe, obejmujące betonowe wylewanie slupów konstrukcyjnych i betonowej podmurówki o wys. ok. 50-60 cm nad poziom terenu, wymagałaby co najmniej zgłoszenia odpowiednim władzom administracyjnym, jeśli nie uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie dostarczenie niezbędnej dokumentacji powykonawczej wraz w podkładami geodezyjnymi może rozwikłać powyższe wątpliwości organów nadzoru budowlanego. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. cyt. "decyzji [...] z dn. [...] listopada 2014r". Wskazał, że stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia zaś użyty w ww. przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajnego. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy powinien był zastosować - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić tę decyzję. Wskazał na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj.: art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu stronie, tj. Miastu [...], właścicielowi gruntu działki nr [...], którego teren został samowolnie ogrodzony. Zdaniem pełnomocnika, organ powinien uwzględnić, że w postępowaniu nie brała udziału uprawniona do tego strona a skoro tak to zobowiązany był zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Pełnomocnik na podstawie art. 250 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika skarżącej wg norm przepisanych i oświadczył, że pomoc prawna udzielona z urzędu nie został pokryta ani w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja, którą organ w tym trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorkę samowolnie wykonanych robót budowlanych obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji powykonawczej i geodezyjnej dotyczącej tych robót. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wbrew ustaleniom organów kontrolowana decyzja nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex Nr 165717). Stanowiący podstawę prawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane reguluje tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest sytuacja, w której roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). W świetle wskazanego uregulowania jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno- budowlanym, bądź organ nie ma wstępnych zastrzeżeń co wykonanych robót budowlanych, to jednak ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji czy samowolne wykonanie robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. W występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pojęciu "czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem" może się mieścić - obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 ww. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się taką interpretację tego przepisu, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, dokumentacji, której brak dlatego, że roboty wykonywane były z naruszeniem prawa. Tak przyjęto m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r., w sprawie II OSK 167/06, (opublikowany w ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132) w uzasadnieniu, którego wskazano, że w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W orzecznictwie podkreśla się także, że gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub też robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011, sygn. akt II OSK 165/10- opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja, wydana w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Podjęte w niej rozstrzygnięcie jest akceptowane w orzecznictwie. Tym samym nie doszło do oczywistego naruszenia ww. przepisu, którego nie można zaakceptować w państwie prawa. Ponadto, Sąd wskazuje, że przymiot stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok z 23 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 616/08 CBOSA). Postępowanie nieważnościowe jest odrębnym od zwykłego trybem postępowania, w którym obowiązkiem organu jest ponowne zbadanie i ustalenie kręgu stron. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).