VII SA/Wa 904/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odstąpieniu od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. G. [...] w Warszawie, związanych z wymianą stropu nad pierwszym piętrem budynku, przez P. S. oraz A. L., do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Opisana powyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zapadła w wyniku zakończenia postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych w ww. budynku dotyczących rozbiórki drewnianego stropu oraz wykonaniem nowego stropu. W toku postępowania postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał wykonywanie robót związanych z wymianą stropu, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń w obrębie wykonywanych robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót. Pomimo upływu terminu określonego w ww. postanowieniu, wymagane dokumenty nie zostały przedłożone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom A. L. i P. S. zaniechania dalszych robót, związanych z wymianą stropu nad pierwszym piętrem budynku przy ul. G. [...] w W. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że w aktach sprawy znajduje się "Ocena techniczna" sporządzona na temat konstrukcji stropu i dachu w budynku przy ul. G. [...] w W. przez mgr. inż. S. P., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej o nr ew. [...], będącego członkiem PIIB wpisanego pod nr ew. [...], która, wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, zawiera wnioski dotyczące wykonanych robót. W związku z wpływem pisma L. J. z dnia 9 września 2013 r. oraz zawartą w nim informacją o prowadzeniu robót budowlanych, związanych z wymianą stropu po wydaniu ww. postanowienia o wstrzymaniu robót, na okoliczność tę dokonano dnia 13 grudnia 2013 r. oględzin w budynku przy ul. G. [...]. Upoważniony przedstawiciel organu powiatowego stwierdził wówczas, iż roboty związane ze stropem nad lokalem nr [...] zostały zakończone. Wykonano konstrukcję stalową stropu z dwuteowników, na której ułożono i zamocowano płyty OSB. Od strony lokalu przestrzenie pomiędzy konstrukcją wypełniono wełną mineralną oraz płytą gipsowo-kartonową. Konstrukcja stropu nad lokalem nr [...] została wykonana w identyczny sposób - za wyjątkiem ułożenia i zamocowania na niej płyt OSB. W dniu kontroli nie stwierdzono, aby zakres wykonanych robót stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W tej sytuacji organ uznał, że roboty związane z wymianą stropów zostały zakończone, natomiast roboty związane z wykończeniem stropu nie są robotami, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Również w ocenie technicznej, sporządzonej przez mgr. inż. S. P., w pkt. 12 wskazano, że należy bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac, związanych z elementami konstrukcji stropu i dachu, ponieważ wiele elementów współpracuje ze sobą i ich kompleksowe wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i zamieszkujących w nim osób. Ponadto opiniujący stwierdził, że: "prowadzone prace zarówno w istniejącym budynku w żaden sposób nie naruszają, ani nie zagrażają istniejącej konstrukcji budynku". W świetle tych ustaleń oraz stanowiska organu drugiej instancji, zawartego w decyzji wydanej w tej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. w trybie art 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania L. J. zapadła, opisana na wstępie, decyzja Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego. Organ analizując okoliczności sprawy i przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, podtrzymał argumentacje uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Podkreślił, że złożonej przez inwestorów "Oceny technicznej na temat konstrukcji stropu i dachu w budynku wielorodzinnym przy ul. G. [...] w W.", sporządzonej przez mgr. inż. S. P., wynika, że prowadzone prace (...) w żaden sposób nie naruszają, ani nie zagrażają istniejącej konstrukcji budynku. Potwierdza to również protokół z kontroli z dnia 13 grudnia 2013 r., przeprowadzonej przez osobę do tego uprawnioną. Natomiast w celu uniknięcia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak wskazano w ww. ocenie, należy bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac związanych z elementami konstrukcji stropu i dachu, ponieważ wiele elementów współpracuje ze sobą i ich kompleksowe wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i zamieszkujących w nim osób. Faktyczne wstrzymanie robót budowlanych mogłoby doprowadzić do katastrowy budowlanej. Organ podkreślił, że pomimo wstrzymania prac budowlanych przez organ administracyjny- inwestor był zobligowany do wykonania zabezpieczenia w obrębie tych prac. Roboty zabezpieczające, jeżeli jest to uzasadnione, mogą pokrywać się z projektem budowlanym, czyli z robotami, które należy wykonać, aby zakończyć inwestycję. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1394/09 organ stwierdził, że prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany, nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej wynika, że projektant w swej ocenie technicznej zaleca wykonanie de facto robót zabezpieczających, które pokrywają się z robotami, jakie należy wykonać, aby inwestycję zakończyć. Ponadto, w nawiązaniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie znalazł podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Jeśli odwołujący nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w tej dokumentacji, winien zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie lub zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w przedłożonej w toku postępowania dokumentacji. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną powyżej decyzję organu drugiej instancji złożył L. J. Zaskarżonej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności: 1. naruszenie art. 40 §2 k.p.a. oraz art. 32 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi uczestnika L. J.; 2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § i 3 k.p.a., polegające na: a) przerzuceniu ciężaru dowodu na stronę postępowania a przez to nie wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności jakie prace budowlane należy wykonać aby doprowadzić zaistniałą samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem; b) błędne i dowolne ustalenie, że roboty prowadzone po wydaniu postanowienia wstrzymującego miały na celu zabezpieczenie inwestycji, a także że doszło do zakończenia inwestycji; c) pominięcie treści opinii biegłego sądowego inż. M. K. wskazującej na całkowicie inny stan faktyczny niż ustalony na podstawie opinii inż. P.; d) poprzez zastąpienie dowodu z opinii biegłego dowodem z opinii prywatnej pomimo, że dowód z opinii prywatnej nie przesądza o zgodności zawartych tam twierdzeń ze stanem faktycznym; e) dokonanie błędnych, wzajemnie sprzecznych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że: wykonane roboty nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia pomimo powoływania się dla uzasadnienia stanowiska w tym zakresie na opinię mgr inż. S. P. stwierdzającego możliwość zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia; • złożona do akt opinia "Ocena techniczna" mgr inż. S. P. zawiera dane wymagane art. 50 ust. 3 prawa budowlanego; 3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie dowodów wnioskowanych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. pomimo wskazania na brak rzetelności dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie istotnych dla ustaleń faktycznych okoliczności; 4. naruszenie art. 50a ustawy prawo budowlane poprzez brak nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego pomimo prowadzenia robót budowlanych po wydaniu postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane; 5. naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568) poprzez odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków, bez uzyskania zgody na przeprowadzone prace Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, które zostanie omówione poniżej. I tak Sąd stwierdza, że doszło do podniesionego w skardze naruszenia prawa związanego z brakiem doręczenia decyzji drugoinstancyjne pełnomocnikowi skarżącego, który został na etapie postępowania odwoławczego ustanowiony. Uchybienie to nie miało istotnego znaczenia w toku postępowania, decyzje doręczono stronie, a ta skorzystała z prawa do skargi sądowej i wniosła ją w terminie Powodem dla, którego Sąd decyzje uchylił , było przeprowadzenie postępowania przez organ drugiej instancji z naruszeniem zasad wynikających z art. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło do rozpoznania sprawy w jej całokształcie i szczegółowej analizy materiału dowodowego, która uzasadniałaby podjecie orzeczenia jako właściwego. Sąd nie podziela stanowiska, prezentowanego przez skarżącego, że w sprawie powinna znaleźć zastosowana opinia wydawana w toku postępowania przed sądem powszechnym, która wskazuje na brak konieczności przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych. W świetle ustawy Prawo budowlane, to inwestor decyduje o tym, czy i jakie roboty chce przeprowadzić, ma tylko wykonać je zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Jedyne ograniczenia dla inwestora mogą wynikać z przepisów prawa, ale o celowości inwestycji decyduje swobodnie. Tym samym, nadzór budowlany, w niniejszym postępowaniu, nie miał żadnych podstaw do oceny celowości wymiany stropu. Po tym, jaka ustalił działanie inwestora w warunkach samowoli budowlanej miał natomiast obowiązek podjęcia procedury wynikającej z przepisów art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Takie postępowanie zostało przeprowadzone, zapadła decyzja o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków zmierzających do doprowadzenia robót do stanu zgodności z prawem. Podkreślmy - celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wynika to z literalnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Kolejną istotną w rozpoznawanej sprawie kwestią jest wyjaśnienie, co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. II OSK 603/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 510794): "Sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, są to przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie stanu zgodnego z prawem jest jedno." Zdaniem Sądu organ drugiej instancji nie poddał właściwej analizie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie zbadał, czy odstąpienie, objęte orzeczeniem organu pierwszej instancji jest w okolicznościach sprawy uzasadnione. Tym samym, czy prowadzone w warunkach samowoli budowlanej roboty zostały doprowadzone do stanu zgodności z prawem. W toku postępowania inwestor zobowiązany został do przedłożenia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót. Został złożony dokument zat. " Ocena techniczna na temat konstrukcji stropu i dachu w budynku (..). Zdaniem Sądu, organ stopnia wojewódzkiego nie podał, ustawowych przesłanek uzasadniających rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, wyczerpującemu badaniu w okolicznościach niniejszej sprawy. Powołując się na ww. "Ocenę" oraz protokół przeprowadzonych oględzin nie wykazał, że prace związane z wszczętymi samowolnie robotami zostały zakończone w taki sposób, że znajdują się w stanie zgodności z prawem. Z protokołu oględzin wynika, że w lokalu [...] w odróżnieniu do lokalu 4 nie ułożono i nie zamocowano płyty OSB, organ nie wyjaśnił czy element ten stanowi etap robót wykończeniowych, czy zaś w tym wypadku stanowi element konstrukcji stropu. Także złożona "Opinia" z jednej strony zawiera stwierdzenie, że roboty w odniesieniu do stropów nie zagrażają, życiu i zdrowiu a jednocześnie wskazuje, że należy bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac związanych z elementami konstrukcji stropu i dachu, ich kompletne wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i mieszkających w nim osób. Organ drugiej instancji tezę te bezrefleksyjnie cytuje i pozostawia bez komentarza. Komentarza, koniecznego dla oceny zgodności wykonanych robót z przepisami prawa. Podkreślmy za ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego -doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Organ drugiej instancji nie odniósł się wyczerpująco, przez omówienie zakresu i charakteru robót, które uznał za dopuszczalne, bo zabezpieczające, do zarzutu odwołania, że po wstrzymaniu roboty, były prowadzone i wymagały sankcji z art. 50 a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza, że nie jest uzasadniony natomiast zarzut skargi – naruszenia art. art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568) poprzez odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków, bez uzyskania zgody na przeprowadzone prace Konserwatora Zabytków. Wskazać bowiem należy, że postępowanie przed organami ochrony zabytków ma charakter autonomiczny, a jego zakres wyznaczony jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy ochrony zabytków mają obowiązek wydawanie pozwoleń na prowadzenie prac przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz wydawanie rozstrzygnięć, o których mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków (...) w przypadku braku takich pozwoleń. Prowadzone postępowanie legalizacyjne stanowi odrębną sprawę, pozostającą bez wpływu na postępowanie w przedmiocie np. przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Należy zwrócić także uwagę, że art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Również art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z regulacji tych wynika, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013r w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1733/11). Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 i art. 200 p.p.s.a.