VII SA/Wa 911/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 20013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu wniosku D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną organu z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że PINB dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, dotyczące legalności ogrodzenia usytuowanego przy ul. [...] w [...] wybudowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...]z obrębu [...]. [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania D.J. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB dla [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...]z obrębu [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. D.J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. Decyzją z dnia [...]listopada 2011 r., znak: [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]listopada 2011 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r., (przesłanym przy piśmie Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r.) D. J. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]oraz utrzymującej ją w mocy decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. D. J. wniósł z zachowaniem ustawowego terminu, o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ przytoczył treść art. 16 kpa. wyrażającego ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz treść art. 156 § 1 kpa., który wskazuje kiedy stwierdzenie nieważność decyzji może mieć miejsce. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w chwili jej wydawania. Stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że przy wydaniu decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję GINB z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...]maja 2010 r., nr [...] nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności w/w decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.Organ wskazał, że od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki, które co istotne, są jedynymi odstępstwami od wskazanej wyżej reguły. Organ przytoczył treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organ zaznaczył, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że Inwestorki: R. M. i A.M. dnia [...] maja 2009 r. dokonały zgłoszenia "ogrodzenia działki [...] w całości, ogrodzenie w linii rozgraniczającej [...],[...],[...] - ogrodzenie wzdłuż granic działek i drogą [...] na wysokości działek". Z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że na działce nr ew. [...] istniały metalowe słupki stanowiące fundament pod ogrodzenie. Organ stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia zgodne jest ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] maja 2009 r. do Urzędu [...] dla Dzielnicy [...]. Ponadto, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu. Tym samym w ocenie organu zasadnie organ wojewódzki stwierdził brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, tj. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] , uchylił w całości decyzję PINB dla [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności przedmiotowego ogrodzenia. Organ stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] listopada 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organu wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.J. wnosząc o : 1) uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych uzasadnieniu i uznanie, że kwestia wygrodzenia pomiędzy działką sprawy pod kątem płotu między działkami [...]a [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] wymaga weryfikacji pod kątem zgodności z prawem oraz dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych, 2) stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, 3) stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej (w pkt 2 zarzutów) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako że są one bezpośrednio lub pośrednio związane z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił : 1) naruszenie art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. poprzez uporczywe ignorowanie wniosków i jego twierdzeń podnoszonych w toku postępowania i nie odniesienie się do nich w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, 2) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak : [...]oraz z dnia z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] (utrzymująca w mocy ww. decyzję), oraz decyzja z [...] stycznia 2013 r. znak : [...] (odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji), a także decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. a jego przedmiotem była ostateczna decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W związku z tym przypomnieć należy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Z kolei nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Należy też wskazać na zasługującą na pełną aprobatę tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1246/11. "Nieuprawnione jest rozumowanie polegające na stwierdzeniu, że w razie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w rzeczywistości dotkniętej wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia dopuszcza się wydania decyzji dotkniętej tą samą wadą nieważności, co decyzja organu niższego rzędu. Takie rozumowanie może być natomiast uprawnione w przypadku utrzymania w mocy decyzji na skutek rozpoznania odwołania. Wówczas bowiem organ odwoławczy załatwia tę samą sprawę, co organ pierwszej instancji." LEX nr 1291869 W związku z tym jeżeli toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej już w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to istnienie wad nieważności musi być oceniane w kontekście przepisów art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że zadaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowym postępowaniu było zbadanie czy jego decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] zapadła również w postępowaniu nieważnościowym zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym podnoszone przez Skarżącego wady postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz organem stopnia wojewódzkiego wskazujące na rażące naruszenie przez te organy prawa, dla oceny skarżonej decyzji nie mają żadnego znaczenia. Skarżący upatruje wadliwości skarżonej decyzji w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu nadzwyczajnym, co w świetle poczynionych uwag nie może odnieść pożądanego przez Skarżącego skutku. Jednocześnie nie wskazuje na inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe okoliczności trudno uznać za uzasadnione zarzuty sformułowane w skardze dotyczące naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego. Słusznie zatem organ stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] listopada 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organu wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 Kpa. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.