VII SA/Wa 940/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. P. J. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa po rozpatrzeniu wniosku M. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka z o.o. w [...], Oddział w [...] pozwolenia na budowę na inwestycję pn. " budowa odcinka sieci gazowej z przyłączem gazu śr/c do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] gm. [...]". Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 40 § 1 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że w omawianej sprawie organ wojewódzki pismem z dnia [...] października 2014r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...]. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. pisma wynika, że zostało ono doręczone E. i W. S. w jednej kopercie. Odbiór koperty potwierdziła własnoręcznym podpisem K. S. W podobny sposób doręczone zostało weryfikowane rozstrzygnięcie z tym, że odbiór decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. własnoręcznym podpisem potwierdziła E. S. Organ II instancji zaznaczył, że stosownie do treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], E. i W. S. legitymują się prawem własności m.in. działki nr ew. [...] objętej sporną inwestycją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 kpa. W sytuacji gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Ponadto, adresat kwitujący odbiór przesyłki może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji (pisma). Nie jest to równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu należało uznać za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ zaznaczył, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest doręczenie stronie wszystkich pism dotyczących sprawy w której toczy się postępowanie. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że doręczenie przez Wojewodę [...] korespondencji E. i W. S. w jednej kopercie pozbawiało jedną z ww. osób czynnego udziału bez jej winy, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...] co stanowi wadę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ uznał, że stwierdzenie powyższego uchybienia zadecydowało o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, ponieważ wskazane wyżej uchybienie procesowe nie mogło zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Na koniec Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ ponownie rozpatrując sprawę winien w pierwszej instancji zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim podmiotom posiadającym interes prawny –prawidłowo doręczając korespondencję, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła M. S. wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy. Skarżąca podniosła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014r. rażąco narusza przepisy prawa. Zdaniem skarżącej występuje oczywistość naruszenia prawa i skutki gospodarcze oraz racje ekonomiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zaznaczyć należy, iż postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 kpa, uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 kpa znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 40 § 1 kpa, a powyższe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zatem w myśl art. 40 § 1 kpa pisma w postępowaniu administracyjnym powinny być kierowane do strony imiennie, wskazując indywidualnie oznaczonego adresata. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 kpa. W sytuacji gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Ponadto adresat kwitujący odbiór może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji (pisma). Nie jest to jednak równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Zatem nie tylko samo pismo powinno być kierowane do imiennie wyznaczonej osoby (adresata) ale również powinno (o ile doręczenie odbywa się poprzez pocztę) być indywidualnie zaadresowane ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1959/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1384/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1657/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Ol 1144/15). Sąd podziela pogląd, iż nie można jako zasady przyjmować stanowiska, że doręczenie aktu administracyjnego jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek jakby doręczono go obojgu (por. J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8, wyd. Warszawa 2006, Art. 40 Nb 1 i powołany tam wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000r. sygn. akt II S.A./Kr 298/00). W niniejszej sprawie z treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] znajdujących się w aktach sprawy wynika, że E. i W. S. legitymują się prawem własności m.in. działki nr ew. [...] objętej sporną inwestycją. Tymczasem zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] jak również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. zostały przesłane małżonkom E. i W. S. w jednej kopercie (tak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. pism znajdujących się w aktach sprawy). Odbiór koperty w której przesłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji potwierdziła własnoręcznym podpisem K. S., natomiast odbiór decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. własnoręcznym podpisem potwierdziła E. S. Powyższe w świetle ww. rozważań stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 i art. 40 § 1 kpa z uwagi na niewłaściwe doręczenie stronom wskazanych wyżej pism. Zgodzić się należy z organem, iż doręczenie przez Wojewodę [...] korespondencji E. i W. S. w jednej kopercie pozbawiało jedną z ww. osób czynnego udziału w postępowaniu. Ustalenie natomiast, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu prowadzi do stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie jest wskazywane, że jeżeli w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa. Wady tej nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa). Pozbawienie zatem strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (wyrok z dnia 8 sierpnia 2001r. NSA do dnia 31 grudnia 2003r. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 894/99, Lex nr 76089, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 październik 2008r. sygn. akt VI SA/Wa 1138/08). Dlatego też, w ocenie Sądu, wskazane wyżej uchybienie procesowe nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem II instancji bez konieczności zwracania całej sprawy organowi I instancji. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu szczegółowo wykazał przyczyny zastosowania powyższego przepisu i okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Wr 663/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2016r. sygn. akt III SA/Łd 1205/15). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.