VII SA/Wa 948/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wykonania chodnika oraz kwietnika (w ramach przebudowy drogi - ul. P.) na działce nr ew. [...], u zbiegu ulic P. i K. w B., gm. S. Organ wskazał, że J. M. domagała się zbadania legalności samowolnie wybudowanego fragmentu chodnika i kwietnika na jej działce przez zarządcę drogi - Powiatowy Zarząd Dróg (dalej PZD). Podczas oględzin organ stwierdził, że na ww. działce wykonano dwa chodniki do przejścia dla pieszych z kostki betonowej 2,2 x 4 m, oraz ukośny chodnik 1,5 m x ok. 8,4 m, bez wymaganego zgłoszenia. Przedstawiciel PZD oświadczył, że wykonane roboty budowlane są przebudową drogi w granicach pasa drogowego oraz, a PZD nie dysponuje żadną dokumentacją techniczną, ani zgłoszeniem. Organ postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. ([...]) nałożył na PZD obowiązek dostarczenia oceny technicznej oraz szkicu inwentaryzacyjnego robót wykonanych przy przebudowie ww. drogi powiatowej w zakreślonym terminie. Inwestor wypełnił nałożony obowiązek. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że przebudowę wykonano zgodnie z zasadami wiedzy budowlanej, bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno - budowlanych. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że nie ma podstaw do wydania nakazów. Organ zaznaczył, iż kwestie naruszenia własności mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. PINB władny jest rozstrzygnąć o zgodności inwestycji z przepisami wyłącznie w aspekcie administracyjnym. Wobec powyższego organ w oparciu o art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w protokole z oględzin z 2 czerwca 2015 r. wskazano: "odnośnie obiektu nr 1,2,3 nie przedłożono dokumentacji". Wg oświadczenia P.B. Urząd Gminy S. nie był inwestorem i nie jest w stanie wskazać inwestora. Wg M. M. obiekty te były wykonane razem z robotami związanymi z przebudową ul. P. z powodu braku dokumentacji. Protokół został podpisany przez strony, w tym przez pełnomocnika skarżącej. Z tego względu argument odnośnie zakwalifikowania robót organ uznał za bezpodstawny. Ponadto w dniu 1 lipca 2015 r. do protokołu z przyjęcia ustnych wyjaśnień A. D. - przedstawiciel ZDP wskazał, iż nie jest w stanie określić, kto jest inwestorem chodnika i kwietnika; prawdopodobnie powstały one w dacie realizacji przebudowy ul. P. ok. 2008 r. Po przebudowie ul. P. w całości jest drogą powiatową i znajduje się w zarządzie ZDP. Omawiane obiekty znajdują się w pasie drogowym ul. P., co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ZDP nie dysponuje dokumentacją techniczną ani zgłoszeniem. W ocenie MWINB złożona ocena techniczna stanowi wiarygodny dowód w sprawie, co zostało poparte opiniami i sporządzonymi przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Dalej stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podejmowania dalszych działań w przedmiocie spornych inwestycji i merytorycznego rozpatrzenia sprawy co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa.   Organ dodał, że wprawdzie postępowanie wszczęto na wniosek J. M.z dnia 3 lutego 2015 r., jednak żądanie nie zostało skonkretyzowane, stąd postępowanie należało umorzyć. Natomiast ewentualne naruszenie własności J.M. i kwestie jej wykupu przez PZD mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu cywilnym i pozostają poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Skargę na ww. decyzję złożyła J. M. i żądając jej uchylenia podniosła, że organ utrzymując w mocy decyzję umarzającą postępowanie w zakresie samowoli budowlanej PZD na działce nr [...] - jaką jest chodnik oraz kwietnik naruszył art. 7 kpa i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego co do uprawnień właścicielskich, pomimo posiadania pełnej dokumentacji tj. mapy działki nr [...] której właścicielką jest skarżąca. Strona dodała, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 kpa i 77 § 1 kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których orzekający organ określone fakty przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W związku z powyższym stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Skarżąca zarzuciła organom, że prowadziły sprawę pozornie, stwierdzając że ww. obiekty są umieszczone w pasie drogowym, co jest nieprawdą, ponieważ znajdują się na terenie prywatnym działce nr [...] w części przeznaczonej pod pas drogowy, która to część stanie się pasem drogowym dopiero po wykupie gruntu od właścicielki J. M. (która płaci podatek za ten grunt). Podkreśliła przy tym, że w zaskarżonej decyzji nie ma mowy w jaki sposób wykonawca wykazał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. A jest to jeden z podstawowych warunków przy zgłoszeniu prac jak i pozwoleniu na budowę. Inwestor nie posiada zgody właścicielki działki nr [...] na budowę chodnika tym samym nie mógł złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania ww. działką na cele budowlane. PINB pomiął powyższy fakt, pomimo posiadania pełnej dokumentacji takiej jak mapa działki, na której zaznaczone jest, że chodnik przebiega przez działkę skarżącej. Granice działki nr [...] określiło postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009r. sygn. akt [...]. Skarżąca zażądała wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej PINB ustalił że zabudowana chodnikiem część działki nr [...] jest pasem drogowym. Z posiadanych dokumentów wynika, że jest to część działki przeznaczona w planie zagospodarowania pod rozbudowę drogi, lecz część działki [...] musi zostać wykupiona i dopiero wówczas stanie się pasem drogowym. Zdaniem skarżącej należy także poddać w wątpliwości dostarczoną przez Powiatowy Zarząd Dróg ocenę techniczną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 3 lutego 2015 r. w toku prowadzonego postępowania skarżąca konsekwentnie domagała się zbadania legalności chodnika i kwietnika, wykonanych na jej działce o nr. [...] w O. Organy prawidłowo prowadziły postepowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, bowiem przebudowa drogi, w zakresie chodnika, wymagała zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, Niemniej, jak wynika z ugruntowanego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, a wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń, jest zobowiązany do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli, bądź odmowy jej zalegalizowania. Postępowanie prowadzone w omawianym trybie nie jest zatem bezprzedmiotowe, nawet jeżeli roboty budowlane wykonano zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (opubl. ONSAiWSA z 2011 r. Nr 2, poz. 22) uznał, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że powyższe nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z: 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Odmienna wykładnia, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r.k.p. 7/09 (OTK-A 2011 r., Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14). W tym stanie rzeczy Sąd podzielił zarzuty podnoszone w skardze i uwzględniając wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a.