VII SA/Wa 956/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania T. R. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2017r., Nr [...] nakazującą T. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego składającego się z dwóch przylegających części: pierwszej od ul. H. (8,3 m x 8,1 m x 3,50 m), na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. oraz drugiej (6,65 m x 9,1 m x od 2,3 m do 3,5 m) na działce nr ew. [...] oraz nr ew. [...] przy ww. posesji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że w związku z pismem J.W. PINB dla [...] przeprowadził 22 czerwca 2016r. kontrolę, podczas której ustalono, że na w/w nieruchomości usytuowany jest opisany wyżej parterowy budynek. W części na działce o nr ew. [...] budynek o konstrukcji drewnianej, obmurowany cegłą i otynkowany, z dachem dwuspadowym pokrytym papą, w drugiej części również o konstrukcji drewnianej, ocieplony płytami styropianowymi oraz obłożony sidingiem, z dachem jednospadowym pokrytym blachodachówką. T. R. oświadczył, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę: w części na działce nr ew. [...] w latach 50 - tych XX, a w drugiej części ok. 1985 r. Budynek został uwidoczniony na złożonym do akt zdjęciu lotniczym Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Geodety Kraju Arkusz [...], wykonanym [...] kwietnia 1992 r. Organ odwoławczy dalej wskazał, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Organ podkreślił, iż budynek wybudowano bez pozwolenia na budowę. czego nie kwestionuje również skarżąca. Z materiału dowodowego wynika, iż samowoli dokonano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r., art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosując do nich przepisy dotychczasowe. W myśl zaś art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji takiego obiektu, tj. gdy obiekt: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ powiatowy nakazał rozbiórkę obiektu, gdyż zgodnie z Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Nr [...] z [...] grudnia 1982 r. w/w nieruchomość znajdowała się na terenie o symbolu [...] o funkcji lasy i parki leśne. PINB wskazał również, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., działka o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. znajduje się w strefach ochrony systemu przyrodniczego miasta oraz strefy ochronnej [...] Parku Narodowego i [...] Parku Krajobrazowego. Obecnie dla tego terenu, nie został opracowany plan. Mając na uwadze powyższe [...] WINB zauważył, iż obie wymienione w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. przesłanki legalizacji samowoli należy oceniać na podstawie przepisów obecnie obowiązujących. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie jej popełnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010r.,sygn.akt: II OSK 1320/09). Zdaniem organu, nie można jednak uznać, iż brak obowiązującego planu jest równoznaczny z tym, że samowola jest sprzeczna z przepisami, dotyczącymi tego zagospodarowania. Opierając się natomiast na przyjętej linii orzecznictwa, nawet w sytuacji rozbieżności między obowiązującymi w czasie popełnienia samowoli i orzekania co do niej przepisami planistycznymi należy uwzględnić przepisy o planowaniu przestrzennym korzystniejsze dla inwestora. Jeżeli więc obecnie nie obowiązuje miejscowy plan, to nie ma podstaw do nakazania rozbiórki z uwagi na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W opinii [...] WINB niezgodność obiektu z nieobowiązującym planem przestrzennym, przy jednoczesnym braku obecnie obowiązujących przepisów planistycznych, nie może stanowić samodzielnej podstawy do rozbiórki. PINB winien zatem przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., w tym ewentualnie skorzystać z art. 40 w/w ustawy, przewidującego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Dopiero po weryfikacji ww. przesłanek organ będzie mógł wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Zdaniem organu, zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić, wykracza poza art. 136 K.p.a. Na marginesie organ zaznaczył, iż aktualna linia orzecznictwa wskazuje, że warunkiem legalizacji samowoli, ocenianej na podstawie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. nie wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11.09. 2015r., II OSK 112/14). Skargę na powyższą decyzję złożyła B. Z. i domagając się jej uchylenia w całości podniosła, że sankcjonuje ona złodziejstwo i cwaniactwo T. R., bowiem wraz z rodzeństwem jest właścicielką działki nr. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W.. Złożono pismo o rozbiórkę samowoli budowlanej na tej działce. Ziemia ta jest w posiadaniu rodziny skarżącej od 1920r., a od 31 maja 1946r. jej właścicielką stała się babcia strony E. N., która wystąpiła z wnioskiem 25.05.1960 r. o założenie księgi wieczystej. Księgę wieczystą urządzono 6 grudnia 1972 r. Pomimo, iż działki te były objęte przedwojenną parcelacją budowlaną, babcia przez blisko 30 lat - mimo ciągłych próśb i podań - nie uzyskała zgody na jakąkolwiek zabudowę. Od 1995r. skarżąca z pozostałymi spadkobiercami jest właścicielem tych działek. Niestety nie było możliwości ich zabudowy, ponieważ w planie była ona przeznaczona pod zieleń leśną. Współwłaściciele cały czas starają się zgodnie z prawem o zmianę przeznaczenia działek na budowlane. Nikt nie zaniechał tych starań, ale zgodnie z prawem. W dalszym ciągu odmawia się zmiany przeznaczenia działki. Dlatego bezzasadnym jest cofnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę. Strona dodała, że przez prawie 100 lat jej rodzina płaci podatki za tą ziemię i stara się o możliwość zabudowy i normalnego korzystania z własności. Jak więc możliwym jest, że rodzina ma zostać okradziona w majestacie prawa przez T. R., który samowolnie wybudował drewnianą przybudówkę, następnie obmurował i nazwał budynkiem mieszkalnym. To co pisze inwestor jest kłamstwem, że rzekomo jeszcze jego ojciec użytkował ten teren. Ogrodzenia nie było w tamtych latach, a to, że być może ojciec inwestora spacerował po tej ziemi, nie czyni go właścicielem. Dalej zaznaczyła, że rodzina sprząta ten teren, na co ma faktury, ale większość jest sprzątana osobiście, a więc faktur nie ma. Decyzja Prezydenta [...] jasno wykazuje, iż w tym czasie nie stał tam budynek mieszkalny. Cyt. "Zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu organu podatkowego, wymieniona nieruchomość zabudowana jest budynkiem pozostałym (wg ewidencji gruntów, budynków i lokali-inny budynek niemieszkalny" ( załącznik nr 17). W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Przypomnieć na wstępie trzeba, że w obowiązującym od 1 czerwca 2017r. stanie prawnym, zgodnie z - wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.) - art. 64 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd stosownie do art. 64 a p.p.s.a. wniesioną skargę potraktował jako sprzeciw. Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć na wstępie trzeba, że godnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a., musi zatem nie tylko stwierdzić istnienie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie istoty sprawy przy uwzględnieniu zgromadzonego materiału dowodowego i wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości jego uzupełnienia. Organ odwoławczy powinien brać przy tym pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. należy wykładać łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej. uzasadnione jest zatem wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Tylko przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien więc rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym. Kontrolując decyzję kasacyjną obowiązkiem Sądu była zatem ocena, czy organ odwoławczy nie przekroczył uprawnień wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, zastosowanie znajdował art. 138 § 2 k.p.a, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (publ. ONSA i WSA z 2014 r. nr 6, poz. 89), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli istnieje więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje, jak uczynił to organ I instancji w niniejszej sprawie. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1345/15, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 2143/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ke 287/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r., sygn. II SA/Gd 234/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/16, wszystkie w cbosa). Niezależnie zauważyć należy, że organ I instancji w ogóle nie zbadał drugiej z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego to jest, czy wzniesienie przedmiotowego obiektu w części na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność skarżącej, nie pogarsza jej warunków użytkowych, na przykład poprzez wykluczenie możliwości jej zabudowy. Wykazanie tej cechy - niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowych terenu - było konieczne, zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu przesłanką przymusowej rozbiórki obiektu jest powodowanie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Konieczność dokonania ponownej oceny w powyższym zakresie, niewątpliwie uzasadniała zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wykraczał poza zakres uprawnień, jakie daje organowi II instancji art. 136 k.p.a. Ubocznie również tylko wskazać trzeba, że zgodnie z obowiązującym obecnie poglądem prezentowanym w orzecznictwie przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1074r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. regulacji od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa (zob. wyrok NSA z 13 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2330/14, LEX nr 20665783). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. , oddalił sprzeciw.