VII SA/Wa 983/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę VII SA/Wa 983/16 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lipca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku D. S. i S. S. udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku magazynowego i stacji paliw. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzji wystąpiła [...] kwietnia 2013 r. A. Z. wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu. O wydaniu ww. decyzji dowiedziała się dopiero z treści decyzji Wójta [...] z [...] marca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek D. S. i S. S. warunków zabudowy, m.in. ww. działek dla zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. W tej sytuacji spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a" postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2012 r. uznając, że wnioskodawczyni nie miała w tym postępowaniu przymiotu strony. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zjazdu nie służy innym -poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Wnioskodawczyni, jako właścicielka działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], będzie natomiast stroną postępowania na etapie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lipca 2013r. po rozpoznaniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. Organ wyjaśnił istotę wznowieniowego podkreślając, że składa się ono z dwóch etapów. W pierwszym, organ bada formalne przesłanki dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Ich spełnienie pozwała na wznowienie postępowania (postanowieniem podstawie art. 149 § 1 K.p.a.), a następnie przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni jako przesłankę wznowieniową wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podając; iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2012r. Przymiot strony wywiodła z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wskazując, że dodatkowe pasy ruchu, jakie winien posiadać zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...], [...] i [...] będą znajdować się na wysokości jej nieruchomości, tj. działek nr [...], [...] i [...]. Co uniemożliwi jej budowę zjazdu na własny grunt. Analizując złożony wniosek organ podał, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu strona postępowania która może skutecznie zainicjować postępowanie, została określona w art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r, poz.260) jako właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. W orzecznictwie administracyjnych wskazywano, że postępowanie w tym zakresie ma zamknięty. W konsekwencji nie ma w nim miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli, czy też użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada jedynie interes faktyczny niekwalifikowany. Będzie podlegał ochronie prawnej dopiero na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu. W dacie wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. udzielającej zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...], [...], A. Z. nie była ani właścicielką ww. działek, ani ich użytkownikiem. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów na dzień [...] lipca 2012r. wynika, że działki te stanowiły własność D. i S. małż. S.. Brak jakiegokolwiek tytułu prawnego do ww. działek po stronie skarżącej skutkuje brakiem jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 145 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. Z, zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art.107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.3 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2012 r., mimo że powinna być jego stroną. Jej nieruchomości (działki nr [...], [...] i [...]) bezpośrednio przylegają do drogi krajowej i wzdłuż ich granicy zaplanowano drogę dojazdową dla zjazdu. Podniosła ponadto, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji z [...] lipca 2012 r., jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w przywołanym przepisie. Oznacza to, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu nie zna ustalić innej jego lokalizacji. Tym samym w postępowaniu tym krąg stron należy ustalać w oparciu o art. 28 K.p.a. Podstawę interesu prawnego skarżącej stanowią też przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ), tj. art. 140 1 art. 144, gdyż decyzja o lokalizacji zjazdu kształtuje stosunki na ruchomości, co będzie miało to wpływ na sposób wykonywania prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 2124/13 powyższą skargę uwzględnił i uchylił postanowienia organów I i II instancji uznając, że zapadły one z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. Sąd wskazał, że złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje - jeszcze przed wydaniem takiego postanowienia - wszczęcie tzw. postępowania wstępnego. Na tym etapie czynności organu ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w" podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a. i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie i czy został zachowany termin określony w art. 148 § 1 I 2 oraz 145a § 2 K.p.a. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługuje prawo strony. W przypadku jednak, gdy podstawa wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2016r. w sprawie sygn.akt I OSK 1247/14 , po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad- uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165). Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: - jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, - w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny, - jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa. Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 1247/14 uwzględniającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 2124/13 wyraźnie wskazał," że nie ma powodów do wprowadzenia generalnego wyłączenia możliwości badania przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania złożonego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 kpa. Gdy zatem brak przymiotu strony jest oczywisty na tyle, że nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie merytorycznego badania, nie ma podstaw do zobowiązywania organu do wszczęcia postępowania wznowieniowego z tej tylko przyczyny, że wnioskodawca formalnie powołał się na podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 kpa". Mając na uwadze wyrażoną przez NSA ocenę prawną, należy wskazać, iż brak przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku magazynowego i stacji paliw jest oczywisty, a w konsekwencji brak ten dotyczy także postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zezwalająca na lokalizację zjazdu. W ocenie Sądu skarżąca nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony, bowiem materialną podstawą żądania budowy lub przebudowy zjazdu jest art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wobec takiej treści przepisu stanowiącego podstawę do żądania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu krąg podmiotów posiadających legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, jak i brania udziału w postępowaniu obejmuje jedynie właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1343/11 (LEX nr 1125549); wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 1113/11 (LEX nr 1114228); wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 610/11 (LEX nr 1153224)). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i podtrzymuje takie stanowisko. Należy jednak podnieść, iż kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej , na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach, jest okoliczność niezachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Naruszenie wskazanego terminu, co wiąże się z niespełnieniem jednej z formalnych przesłanek wznowienia, skutkuje odmową wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. Jak wyjaśniła skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, o wydaniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2012 r., udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] do działek nr [...] i [...] w [...], dowiedziała się z treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy . Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego znajduje się kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013r. znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zjazdu, w treści której znajduje się stwierdzenie, iż " inwestor przedstawił także decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2012 r., o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na wysokości działek nr [...] i [...] i [...] w [...]". Decyzja SKO została wydana na skutek odwołania skarżącej i doręczona pełnomocnikowi skarżącej r.pr. M. M.. Okoliczność ta wyraźnie wskazuje, iż o treści decyzji z dnia [...] lipca 2012r. pełnomocnik skarżącej ( a więc i skarżąca) wiedział znacznie wcześniej niż we wskazanej we wniosku dacie [...] marca 2013r. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania również z uwagi na złożenie wniosku po terminie kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.