VII SAB/Wa 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R.M.C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku R. M. C. i A. C. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 5 000 zł (pięć tysięcy złotych). R. M. C. pismem z dnia 4 września 2013 r. złożył skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków parku w F. w części usytuowanej na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżący wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 11 września 2008 r. został wniesiony do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwanego dalej: Ministrem, wniosek o skreślenie zabytku nieruchomego "[...]" (nr rej. [...],[...]) z rejestru zabytków. Wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 992/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt: I SAB/Wa 280/11, którym Sąd wojewódzki zobowiązał ten organ do wydania orzeczenia w przedmiocie ww. wniosku o skreślenie zabytku z rejestru zabytków w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzając jednocześnie organowi grzywnę. Decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...], Minister odmówił skreślenia z rejestru zabytków parku w F. w części usytuowanej na działkach ew. nr [...] i [...]z obrębu [...]. Skarżący w dniu 10 stycznia 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister pismem z dnia 11 lutego 2013 r. poinformował skarżącego, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i rozpatrzenie sprawy zostanie zakończone w przewidywanym terminie do dnia 31 maja 2013 r. Decyzją z dnia [...]marca 2013 r., znak: D[...], Minister umorzył z kolei postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku w F. w części usytuowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżący w dniu 2 kwietnia 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją dnia [...]marca 2013 r. Minister pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. poinformował skarżącego, że w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. i przedłużającym się terminem zakończenia czynności prowadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego, a zleconych [...]Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków pismem z dnia 18 lutego 2013 r., nie mogła zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i rozpatrzenie ww. sprawy zostanie zakończone w przewidywanym terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2013 r. skarżący wyraził zaniepokojenie przewlekłością prowadzonego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków. Minister kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że pismem z dnia 3 lipca 2013 r. zwrócono się do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o niezwłoczne przekazanie protokołu oględzin Parku w F., a także o złożenie w tej sprawie wyjaśnień. Wskazał także, że oba wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw dotyczących skreślenia z rejestru zabytków Parku w F. – ze względu na zbieżność przedmiotu – zostaną rozpatrzone w tym samym przewidywanym terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Ministra, że podtrzymuje swoją odmowę "uaktualnienia" przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków opinii NID. Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący wezwał Ministra do zaprzestania naruszania prawa polegającego na niezałatwieniu ww. spraw (dotyczących wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. i z dnia [...]marca 2013 r.) w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz przewlekłe prowadzenie postępowań. Jak wskazał, do dnia wniesienia skargi Minister nie załatwił spraw pomimo upływu terminów kodeksowych. Pismem z dnia 2 września 2013 r. Minister poinformował skarżącego, że sprawa obu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z ich skomplikowanym charakterem i przedłużającym się terminem zakończenia czynności prowadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego, zleconych [...]Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, nie mogła zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Poinformował, że rozpatrzenie spraw zostanie zakończone w przewidywanym terminie do dnia 31 października 2013 r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, ponadto o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, ze względu na szczególnie rażącą bezczynność organu, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Organ złożył odpowiedź na skargę, jednakże nie ustosunkował się do zarzutów skargi i nie wyjaśnił przyczyn niedotrzymania terminów określonych w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 ww. ustawy warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do zaprzestania naruszania prawa polegającego na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne zakończenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]grudnia 2012 r. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte w dniu 10 stycznia 2013 r. (data doręczenia Ministrowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Do dnia wydania rozstrzygnięcia nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Organ kilkukrotnie: pismami z dnia 11 lutego 2013 r., 6 czerwca 2013 r., 12 lipca 2013 r. oraz z dnia 2 września 2013 r., przedłużał termin załatwienia sprawy, wyznaczając nowe terminy: do dnia 31 maja 32013 r., 31 sierpnia 2013 r. oraz 31 października 2013 r. Każdorazowo, w sposób ogólnikowy powoływał się na skomplikowany charakter sprawy i przedłużający się termin zakończenia postępowania wyjaśniającego, w tym czynności zleconych [...]Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Jedyną czynnością zmierzającą do rozpoznania sprawy było, w ocenie Sądu, pismo skierowane do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2013 r., zawierające wniosek o przeprowadzenie określonych czynności w ramach postępowania wyjaśniającego. Niemniej, zlecenie powyższych czynności nie zwalniało Ministra od przeprowadzenia stosownego postępowania we własnym zakresie. Brak też uzasadnienia dla biernego oczekiwania na stanowisko [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu 6 czerwca 2013 r. Minister poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2013 r., a dopiero pismem z dnia 3 lipca 2013 r. zwrócił się z ponowną prośbą do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przesłanie protokołu oględzin i udzielenie wyjaśnień. Pomimo otrzymania w dniu 11 lipca 2013 r. odpowiedzi, Minister pismem z dnia 24 lipca 2013 r. ponowił swój wniosek. W odpowiedzi na ponowne, negatywne stanowisko dotyczące uaktualnienia opinii NID, Minister w piśmie z dnia 2 września 2013 r., wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 października 2013 r., nadal powoływał się na przedłużający się termin zakończenia zleconych Konserwatorowi czynności. Wskazał dodatkowo, że zostały podjęte niezbędne kroki w celu uaktualnienia stanu faktycznego sprawy, co nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Z uwagi na to, iż organ dotychczas nie podjął czynności mających doprowadzić do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego, Sąd uznał zasadność skargi na bezczynność. Stanu tego nie wyłącza kilkukrotne wyznaczanie przez Ministra nowego terminu na załatwienie sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności (patrz: wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 594/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Czas trwania tego postępowania (ok. 1 rok), przy braku przyczyn usprawiedliwiających przekroczenie terminów określonych w przepisach w kodeksie postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy przy tym samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (patrz: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane okoliczności uzasadniają również celowość wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., przy czym Sąd ustalił jej wysokość, mając na uwadze stopień naruszenia przez organ przepisów prawa, a przede wszystkim długi okres pozostawania w bezczynności. Konkludując, uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 p.p.s.a.