VII SAB/Wa 136/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 grudnia 2017 r. 1. stwierdza bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpoznaniu wniosku skarżącego; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 7 maja 2024 r. M. B. (zwany dalej także "Skarżącym") wniósł skargę na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także: "Mazowiecki WKZ" bądź "organ wojewódzki") w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 4 grudnia 2017 r. w zakresie objęcia nadzorem konserwatorskim inwestycji prowadzonej w budynku przy ul. I. w W. Przebieg kontrolowanego postępowania przedstawia się następująco. W dniu 7 grudnia 2017 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister") wpłynęło pismo M. B. z 4 grudnia 2017 r., w którym Skarżący zwrócił się o weryfikację, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16 pozwalającą na inwestycję prowadzoną w budynku przy ul. I. w W., położonym na terenie objętym ochroną wynikającą z wpisu obszarowego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. pod nr [...], jest zgodna z prawem, oraz sprawdzenie, czy zamierzenie to jest prowadzone zgodnie z ww. decyzją organu konserwatorskiego. Pomimo, że w aktach administracyjnych sprawy nadesłanych do tutejszego Sądu wraz ze skargą oraz w odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału dnia 3 września 2024 r. nie znajduje się zawiadomienie Ministra o przekazaniu podania według właściwości Mazowieckiemu WKZ, to jednak z pozostałej dokumentacji oraz wyjaśnień Ministra, jak i z treści odpowiedzi na skargę złożonej przez organ wojewódzki wynika bezspornie, że w zakresie wniosku Skarżącego o sprawdzenie zgodności wykonywanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych z pozwoleniem konserwatorskim, podanie to zostało przekazane według właściwości Mazowieckiemu WKZ. W następstwie tego, pismem z dnia 8 maja 2018 r. Mazowiecki WKZ zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy – Stołecznego Konserwatora Zabytków o udostępnienie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją tego organu z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16. W odpowiedzi z dnia 15 maja 2018 r. Stołeczny Konserwator Zabytków wskazał, że nie dysponuje projektem budowlanym dotyczącym "Remontu i przebudowy poddasza nr [...] przy ul. I.", albowiem dokumentacja ta została przekazana Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy piśmie z 27 marca 2018 r. W piśmie z 4 czerwca 2018 r. Minister poinformował M. B. o stwierdzonym braku podstaw do eliminacji z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16. Jednocześnie Minister wskazał, że w zakresie ewentualnego prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. I. w W. z odstępstwami od warunków określonych w ww. decyzji, kompetentny w tej materii jest Mazowiecki WKZ, sprawujący z mocy ustawy nadzór konserwatorski nad zabytkami na przedmiotowym obszarze. W dniu 31 grudnia 2019 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęła skarga M. B. na brak nadzoru konserwatorskiego ze strony Mazowieckiego WKZ nad robotami prowadzonymi w budynku przy ul. I. w W. W konsekwencji tego, pismem z 29 stycznia 2020 r. Minister zawrócił się do Mazowieckiego WKZ o przedstawienie stanowiska w tej sprawie oraz wskazanie działań podjętych przez organ wojewódzki wobec rzeczonego obiektu budowlanego po 30 lipca 2016 r. Wobec braku odpowiedzi ze strony Mazowieckiego WKZ na ww. wezwanie, pismem z 6 marca 2020 r. Minister ponownie zobowiązał organ wojewódzki do odniesienie się do skargi M. B. oraz nadesłania akt sprawy. W piśmie z 3 sierpnia 2020 r. skierowanym bezpośrednio do Mazowieckiego WKZ (data wpływu 3 sierpnia 2020 r.) M. B. po raz kolejny wskazał na bezczynność organu wojewódzkiego w podjęciu czynności nadzoru konserwatorskiego nad robotami budowlanymi prowadzonymi w budynku przy ul. I. w W., przypominając, że m.in. już w piśmie z grudnia 2017 r. domagał się sprawdzenia, czy przedmiotowe prace nie odbiegają od zakresu i warunków wydanego pozwolenia Stołecznego Konserwatora Zabytków. Skarżący domagał się również powiadomienia o terminie planowanej kontroli ww. obiektu. Wskutek tego, pracownicy Mazowieckiego WKZ w dniu 30 października 2020 r. przeprowadzili oględziny nieruchomości przy ul. I. w W., w trakcie których ustalono, że sporne roboty budowlane w tym budynku prowadzone są zgodnie z pozwoleniem Stołecznego Konserwatora Zabytków. W związku z powyższym, w piśmie z 5 listopada 2020 r. organ wojewódzki poinformował Ministra o podejmowanych w sprawie czynnościach, w tym o ustaleniach przeprowadzonej kontroli Z kolei w piśmie z 10 listopada 2020 r. Mazowiecki WKZ zawiadomił M. B. o wynikach przeprowadzonej kontroli oraz braku przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. W dniu 23 listopada 2020 r. do Ministra wpłynęła skarga M. B. na sposób sprawowania nadzoru konserwatorskiego przez Mazowieckiego WKZ w przedmiotowej sprawie. W piśmie z 10 listopada 2021 r. Mazowiecki WKZ – w odpowiedzi na wezwania Ministra z dnia 6 października 2021 r. i 2 listopada 2021 r. – ustosunkował się do zarzutów M. B. Natomiast pismem z 10 lipca 2023 r. M. B. wniósł ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku z 4 grudnia 2017 r. wskazując, że o ile organ wojewódzki przeprowadził postępowanie nadzorcze w trybie art. 38 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., dalej: "u.o.z.o.z.") to Skarżący otrzymał dotąd jedynie pismo informujące go o ustaleniach kontroli, lecz nie wydano żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie w formie decyzji. Następnie Skarżący wspomnianym na wstępie pismem z 7 maja 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Mazowieckiego WKZ w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z 4 grudnia 2017 r. Skarżąc bezczynność organu M. B. domaga się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z 4 grudnia 2017 r. w formie decyzji, rozważenia wymierzenia organowi grzywny, a także zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek M. B. z 4 grudnia 2017 r. został przekazany do Mazowieckiego WKZ, a z ustaleń telefonicznych Skarżącego wynikało, że organ ten wszczął postępowanie w trybie nadzoru konserwatorskiego. Na skutek kolejnego pisma Skarżący otrzymał pismo od organu wojewódzkiego informujące o tym, że czynności kontrolne nie wykazały naruszenia prawa. Ponadto Skarżący został powiadomiony, że nie może uczestniczyć w czynnościach z uwagi na brak interesu prawnego. W piśmie tym nie znalazła się jednak żadna informacja o legalności robót budowlanych na dachu budynku oraz wyodrębnieniu lokalu nr [...]. Zdaniem Skarżącego, organ prowadził tak postępowanie aby uniknąć stwierdzenia samowoli budowlanej. Skarżący wskazuje zaś na niezgodność inwestycji z wydanym pozwoleniem konserwatorskim. Nie zgadza się ze stanowiskiem, że nie przysługuje mu status strony w tej sprawie, a nawet gdyby tak było, to organ powinien wydać postanowienie w tej kwestii oparte na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 późn. zm., dalej: "k.p.a."). Podkreśla, że w dniu 10 lipca 2023 r. złożył ponaglenie, na które do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W piśmie z 29 lipca 2024 r. Skarżący zauważył, że w aktach przekazanych do tutejszego Sądu nie ma nawet jego wniosku z 4 grudnia 2017 r. Podnosi, że po złożeniu przedmiotowego podania organ konserwatorski przez kilka lat nie informował go, dlaczego wniosek ten nie został rozpatrzony. Dopiero na skutek złożonej przez niego skargi do Ministra, uznanej przez ten organ za zasadną, Mazowiecki WKZ pismem z 10 listopada 2020 r. poinformował Skarżącego o wynikach kontroli z 30 października 2020 r. Dopiero w kolejnym piśmie powiadomiono również Skarżącego, że nie ma On interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Pismo to nie miało jednak formy postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a. wobec czego organ nadal jest bezczynny w sprawie. Skarżący nie miał możliwości wykazania swojego interesu prawnego, a okoliczność ta wynika z dokonanego faktu podziału lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. I. w W. i wymaganej w związku z tym uchwały wszystkich właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WKZ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił m.in. że podejmował próby uzyskania dokumentacji projektowej zatwierdzonej dla inwestycji, o kontrolę której wnioskował Skarżący, a która stanowiłaby niezbędny wzorzec dla działań kontrolnych. Jednak w pismach z dnia 15 maja 2018 r. i 18 marca 2020 r. Mazowiecki WKZ był informowany, że dokumentacja ta pozostaje w dyspozycji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednocześnie organ wojewódzki nadmienił, że wniosek M. B. nie był jedynym składanym przez Skarżącego do tego organu. Mazowiecki WKZ prowadził też postępowanie z wniosku Skarżącego dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16. Organ wojewódzki wyjaśnił, że po uzyskaniu dokumentacji projektowej dotyczącej spornych robót budowlanych, po zawiadomieniu adresatów ww. decyzji. W dniu 30 października 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne, a o wynikach tej kontroli poinformował Skarżącego. Dalej Mazowiecki WKZ wskazał, że czynności kontrolne podejmowane przez organy konserwatorskie mogą stanowić wstęp do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wypadku, w którym ujawnione podczas kontroli okoliczności będą do tego uprawniały. Organ wojewódzki dokonał takiej oceny i uznał, że nie jest uprawnione ani konieczne wszczęcia takiego postępowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo Mazowiecki WKZ zaznaczył, że Skarżący nie był i nie jest stroną jakiegokolwiek postępowania dotyczącego budynku przy ul. I. w W. ani prowadzonej tam inwestycji. Stroną postępowania o pozwolenia na budowę w przypadku budynków wielorodzinnych są bowiem inwestor oraz wspólnota mieszkaniowa. Natomiast stronami postępowań nadzorczych prowadzonych przez organy ochrony zabytków, np. w oparciu o art. 45 u.o.z.o.z. mogą być sprawca samowoli (inwestor) oraz właściciel budynku, jeśli nie jest jednocześnie inwestorem. Stąd, zdaniem organu, Skarżący nie miał i nie ma prawa żądać wszczęcia postepowania administracyjnego oraz wydania rozstrzygnięcia, jak czyni to we wniosku z 4 grudnia 2017 r. Przy piśmie z 24 czerwca 2024 r. (wpływ do Sądu - 2 lipca 2024 r.) Mazowiecki WKZ dokonał uzupełnienia odpowiedzi na skargę, załączając postanowienie Ministra z 17 czerwca 2024 r. znak: DOZ-APN.650.364.2023, którym po rozpatrzeniu ponaglenia Skarżącego, Minister uznał, że organ wojewódzki nie pozostaje w bezczynności. Przy piśmie z 5 września 2024 r., w wykonaniu wezwania Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał całość dokumentacji, jaka znajdowała się w posiadaniu tego organu w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia 4 grudnia 2017 r., w tym załączył oryginał przedmiotowego podania. Z kolei Mazowiecki WKZ w piśmie z 5 września 2024 r. wyjaśnił, że wszelka dokumentacja pozostająca w dyspozycji tego organu, odnosząca się do przedmiotowej sprawy, została już przekazana wraz z odpowiedzią na skargę oraz w ramach uzupełnienia do odpowiedzi na skargę z 24 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski mogły zostać uwzględnione na dzień orzekania przez Sąd. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie z dnia 10 lipca 2023 r.). Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga obejmuje zarzut bezczynności Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie nierozpoznania wniosku Skarżącego o dokonanie sprawdzenia zgodności robót realizowanych w budynku przy ul. I. w W. z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16. Oceniając czy doszło do przedmiotowego naruszenia w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód." Niewątpliwie więc pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wobec tego, aktualność zachowuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone jeszcze w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu podania Skarżącego z 4 grudnia 2017 r., który niewątpliwie w zakresie kompetencji do sprawowania nadzoru konserwatorskiego przez Mazowieckiego WKZ został przekazany według właściwości do załatwienia temu właśnie organowi administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe. W pierwszej kolejności należy zatem podkreślić, że w myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. Pomimo, że w niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, w jakiej konkretnie dacie Minister przekazał wniosek Skarżącego do rozpoznania przez Mazowieckiego WKZ, to jednak należy przyjąć, że skoro już w dniu 8 maja 2018 r. organ wojewódzki zwrócił się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o udostępnienie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją tego organu z 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16, celem porównania zakresu prowadzonych robót z udzielonym pozwoleniem na budowę, to co najmniej już w tej dacie dysponował żądaniem Skarżącego i w tym czasie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania podania Skarżącego. Ponownie trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z dyspozycją przywołanego już wcześniej przepisu art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Mazowiecki WKZ po otrzymaniu w dniu 15 maja 2018 r. pisma Stołecznego Konserwatora Zabytków z tego samego dnia, informującego o fakcie przekazania dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, aż do dnia 8 października 2020 r. kiedy to wystosował zawiadomienie o zaplanowanych na dzień 30 października 2020 r. oględzinach nieruchomości przy ul. I. w W., nie podjął żadnych czynności w przedmiocie nadzoru konserwatorskiego, czego domagał się Skarżący. Sąd wskazuje, że wniosek Skarżącego z 4 grudnia 2017 r. spełniał wymagania określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. W treści podania oznaczono osobę, od której pochodzi, jak również wskazano adres Skarżącego oraz wyraźnie sprecyzowano zakres żądania. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wniosek Skarżącego spełniał zatem wymagania formalne niezbędne dla wywołania skutku w postaci zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Wobec powyższego oczywistym jest, że Mazowiecki WKZ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, albowiem przez okres ponad dwóch lat w zasadzie nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania żądania Skarżącego, przy czym przynajmniej do dnia 10 listopada 2020 r., nie wydał formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, ani też nie powiadomił Skarżącego o braku przesłanek do wszczęcia takiego postepowania, w tym o braku interesu prawnego Skarżącego do zainicjowania postępowania w przedmiotowej sprawie. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, iż dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 468/13): "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo". Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Analizując akta niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Pozostawienie wniosku Skarżącego przez okres ponad dwóch lat bez nadania mu żadnego biegu, jest działaniem drastycznym i niedopuszczalnym. Sąd zauważa, że dopiero na skutek wezwania wystosowanego do organu wojewódzkiego przez Ministra w pismach z dnia 29 stycznia 2020 r. oraz 6 marca 2020 r., zobowiązujących do wykazania działań podjętych przez organ wojewódzki wobec wniosku Skarżącego, Mazowiecki WKZ podjął czynności kontrolne względem robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. I. w W. i powiadomił Skarżącego o wynikach tej kontroli oraz braku przesłanek do podjęcia dalszych działań w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, dostrzeżone zaniedbanie organu wojewódzkiego nie znajduje usprawiedliwienia. Trzeba wyjaśnić, że okoliczności łagodzącej, co do zaprezentowanego stanowiska, nie mogą stanowić np. warunki techniczne, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie podczas realizacji swoich zadań. Tym bardziej, charakteru takiego nie można przypisać również choćby omyłkowemu pozostawieniu wniosku Skarżącego, bez nadania mu żadnego biegu przez okres ponad dwuletni. Sąd stwierdził, że na powyższą ocenę, dotyczącą przypisania bezczynności organu rażącego charakteru, nie mają wpływu akcentowane przez Mazowieckiego WKZ okoliczności związane z nieuzyskaniem dokumentacji projektowej od Stołecznego Konserwatora Zabytków, która miała stanowić wzorzec dla kontroli prowadzonych robót budowlanych. Po pierwsze, z okoliczności sprawy nie wynika, ażeby organ wojewódzki nie mógł pozyskać tej dokumentacji od Ministra, np. poprzez jej czasowe wypożyczenie, na co też zwrócił uwagę sam Minister w znajdującym się w aktach sprawy postanowieniu z dnia 15 marca 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.1331.2018.MW, w którym uznał, że Mazowiecki WKZ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej decyzją z 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16. W przywołanym postanowieniu Minister wprost wskazał, że organ wojewódzki mając wiedzę o przekazaniu akt przez Stołecznego Konserwatora Zabytków do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie podjął żadnych czynności mających na celu wypożyczenie tej dokumentacji bądź choćby wykonanie uwierzytelnionych kopii całości lub części akt, celem załatwienia wniosku Skarżącego. Po wtóre, należy zauważyć, że poza wystąpieniem Mazowieckiego WKZ w dniu 8 maja 2018 r. do Stołecznego Konserwatora Zabytków o przekazanie rzeczonej dokumentacji projektowej, z akt sprawy nie wynika, ażeby także później organ wojewódzki zwracał się o jej udostępnienie do tego organu miejskiego bądź do Ministra, pomimo, że postępowanie w sprawie odmowy wznowienia postępowania rozpoznanego decyzją Stołecznego Konserwatora Zabytków z 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16, zostało zakończone postanowieniem Ministra z dnia 14 grudnia 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.664.2019.MW. Wymaga poza tym podkreślenia, że jak wynika z akt sprawy zakończonej odmową wznowienia postępowania w sprawie rozpoznanej decyzją z 14 kwietnia 2016 r. nr 686 N/16, organ wojewódzki już przynajmniej w dniu wydania postanowienia z 16 kwietnia 2019 r. dysponował aktami administracyjnymi tej sprawy, a pomimo tego nie dokonał sprawdzenia zgodności prowadzonych na jej podstawie robót budowlanych. Powyższe utwierdza Sąd w ocenie, że bezczynność organu miała charakter rażący. Organ wojewódzki bez wątpienia dużo wcześniej niż w listopadzie 2020 r. miał możliwość reakcji na wniosek Skarżącego, czego jednak nie uczynił. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z uwagi jednak, na fakt, iż pismem z dnia 10 listopada 2020 r. znak: WSK.5180.424.2018.AS, Mazowiecki WKZ zawiadomił Skarżącego o wynikach przeprowadzonej w ramach nadzoru konserwatorskiego kontroli prowadzonych robót w budynku przy ul. I. w W. oraz wskazał na brak przesłanek do wszczęcia postępowania w tej sprawie, skargę w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). W tym względzie Sąd zobowiązany jest bowiem wyjaśnić, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ ochrony zabytków, co do zasady nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ konserwatorski, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. Innymi słowy, nie w każdym przypadku przeprowadzona przez pracowników organu konserwatorskiego kontrola musi zakończyć się wszczęciem postępowania administracyjnego. Przyznanie organom ochrony zabytków uprawnienia do dokonywania czynności kontrolnych, nadając wynikom takich czynności, ujętym w odpowiedniej formie (protokole), szczególnego znaczenia dowodowego powoduje, że dopiero protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie i wydania decyzji administracyjnej bądź podejmowania innych środków przewidzianych przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak słusznie zauważył organ wojewódzki w odpowiedzi na skargę, w literaturze przyjmuje się, że w wyniku kontroli konserwator zabytków może na mocy przepisu art. 39 u.o.z.o.z. nie podjąć żadnych dalszych kroków poza sporządzeniem protokołu kontroli i rozpatrzeniem ewentualnych uwag i zastrzeżeń, względnie pisemnych uwag, o których mowa w art. 39 ust. 4, do tego protokołu (por. M. Cherka (red), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opubl. LEX 2010). Jednocześnie należy stwierdzić, że w ocenie tutejszego Sądu, sam brak nadania pismu Mazowieckiego WKZ z 10 listopada 2020 r. – zawiadamiającego Skarżącego o niestwierdzeniu przesłanek do wszczęcia postępowania w tej sprawie – formalnego charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a., w realiach niniejszej sprawy nie powoduje, że organ ten nadal pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu, pismo z 10 listopada 2020 r. w gruncie rzeczy wypełnia postulat ustawodawcy, którym niewątpliwie jest poinformowanie wnioskodawcy o braku podstaw przedmiotowych do wszczęcia oficjalnego postępowania w trybie przepisów prawa materialnego, tj. w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym, stwierdzić przyjdzie, że przeprowadzenie czynności kontrolnych w ramach nadzoru konserwatorskiego i powiadomienie o ich wynikach Skarżącego, a zarazem wskazanie na brak przesłanek do podjęcia jakiegokolwiek postępowania jurysdykcyjnego w tym zakresie przez organ ochrony zabytków, dokonane pismem z 10 listopada 2020 r., może być uznane za załatwienie wniosku Skarżącego z 4 grudnia 2017 r. Warto odnotować, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1834/22, CBOSA). Niewydanie przez organ administracji takiego postępowania w istocie nie powoduje więc, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania w danej sprawie zostaje pozbawiony możliwości poddania kontroli sądowej braku działania organu. Środkiem przeciwdziałającym zaniedbaniu organu administracji jest bowiem także skarga na bezczynność organu, z czego w niniejszej sprawie skorzystał Skarżący. Niejako poza powyższymi rozważaniami pozostaje natomiast to, czy Skarżącemu rzeczywiście przysługiwał w ogóle interes prawny do zainicjowania postępowania prowadzonego w trybie przepisów u.o.z.o.z. Okoliczność ta nie została bowiem wskazana w stanowisku Mazowieckiego WKZ z 10 listopada 2020 r. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, lecz jako powód zaniechania podejmowania dalszych działań w sprawie wskazano wyłącznie brak przesłanek przedmiotowych. Sąd uznał ponadto, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie nie występuje już podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu należy wywieść, że sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ta decyzja Sądu determinowana jest okolicznością, iż podstawowym celem zastosowania instytucji grzywny jest zdyscyplinowanie organu, pozostającego w bezczynności. Istotne znaczenie należy również przypisać represyjnemu charakterowi, którym cechuje się grzywna nakładana na organ. Powinna ona być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Mając na uwadze fakt, że organ podjął już działania czyniące zadość wnioskowi Skarżącego i powiadomił Wnioskodawcę o wynikach przeprowadzonej kontroli, a przy tym ustalił brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, Sąd uznał za aktualnie nieuzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 3 wyroku. Sąd doszedł również do wniosku, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem Skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Nie ulega wątpliwości, że cele skargi w kontrolowanej sprawie zostały już w pełni osiągnięte z uwagi na załatwienie wniosku Skarżącego z 4 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, skoro przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O kosztach postępowania (pkt 4) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis od skargi – 100 zł).