VII SAB/Wa 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 27 sierpnia 2021 r. K. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w zakresie nierozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku z [...] lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1996 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej skarżącej na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę pawilonu handlowego wielobranżowego, szczelnego zbiornika na nieczystości płynne i urządzeń budowlanych związanych z tymi obiektami na terenie działki nr hip. 77 położonej przy ul. Parkowej w Legionowie. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie: 1) art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika ogólna zasada postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie wbrew wytycznym wynikającym z tego przepisu; 2) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawa szczególnie skomplikowana - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z tych przepisów; 3) art. 36 § 1 w zw. z art. 36 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, oraz, że obowiązek ten na organie ciąży również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów i niewystosowanie do stron postępowania ww. zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie; 4) art. 158 § 1 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nawet w przypadku niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a., następuje w drodze decyzji, poprzez niewydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie w przepisanym terminie, wbrew przepisom ustawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1996 r., stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, rozstrzygnięcie, czy bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy bez rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i/lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z uznaniem Sądu w przypadku orzeczenia o rażącym charakterze bezczynności zaistniałej na gruncie niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawił tok czynności podejmowanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej, zauważając, że zawiadomieniem z [...] kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], jednocześnie informując o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z [...] maja 2021 r. przekazanym drogą elektroniczną za pomocą platformy e-PUAP, wnioskodawczyni wskazała, że popiera w całości złożony przez siebie wniosek. Wojewoda [...] podniósł, że decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], rozpoznając wniosek skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1996 r. Przedmiotowa sprawa, jak zaznaczył organ, została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt. 1-4 cyt. ustawy, a więc na bezczynność organu w sprawie załatwianej decyzją lub postanowieniem. Skarga na bezczynność w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje sposób rozpatrzenia podania, którym skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] jako organu właściwego rzeczowo (art. 157 § 1 k.p.a.) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1996 r. nr [...]. Taki przedmiot podania wskazuje, że w świetle przepisów k.p.a. odnosiło się ono do sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, odpowiada zatem zakresowi bezczynności, która może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie budzi równocześnie wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca poprzedziła wniesioną skargę wystąpieniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) za pośrednictwem Wojewody [...] z ponagleniem (pismo z [...] lipca 2021 r., k. 38 akt), które organ wyższego stopnia uwzględnił (postanowienie GINB z [...] sierpnia 2021 r. znak [...], co umożliwiało jej skuteczne wniesienie skargi, uwzględniając treść art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnośnie do postawionego Wojewodzie [...] zarzutu bezczynności, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niedotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, jak również niepowiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji "bezczynności" sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że załatwienie sprawy administracyjnej weryfikacyjnej dotyczącej kontroli prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia przesłanek wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. może być traktowane jako rozpoznanie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zarazem sprawy szczególnie skomplikowanej, prawnym obowiązkiem było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji w kontrolowanym postępowaniu w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wobec tego, że organ nadzoru nie stwierdził przyczyn prowadzących do niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, datą wszczęcia postępowania, od której rozpoczął bieg wskazywany wyżej termin załatwienia sprawy, był stosownie do art. 61 § 3 i art. 65 § 1 i 2 k.p.a. dzień doręczenia żądania Wojewodzie jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy, a zatem [...] lutego 2021 r. Jakkolwiek podjęte na wstępnym etapie postępowania przez Wojewodę [...] działania nie prowadziły do uchybienia ww. terminu, albowiem organ skierowanym do Urzędu Miasta [...] pismem z [...] marca 2021 r. zwrócił się o przekazanie całości akt sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1996 r., jak również zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia ze zgromadzonym materiałem dowodowym (pismo z 9 kwietnia 2021 r.), informując prawidłowo wnioskodawczynię w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, niemniej w terminie 2 miesięcy, uwzględniającym okresy usprawiedliwionych przerw do dokonania wymaganych czynności, nie zakończył go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a. Decyzja taka, co wynika z akt sprawy, została bowiem wydana dopiero [...] sierpnia 2021 r. po rozpatrzeniu przez GINB ponaglenia wniesionego przez skarżącą postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., co prowadzi do wniosku, że poddana ocenie Sądu sytuacja procesowa wynikła w sprawie odpowiada opisanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., sprawiając, iż zasadnym jest uznanie, że Wojewoda [...] dopuścił się w rozpatrywanym przypadku bezczynności. Uznając, że organ nadzoru pozostawał w sprawie w bezczynności, Sąd nie nadał tejże bezczynności jednakże charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1415/19, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W wyroku z 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1802/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, zgodnie z którym orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niedające się niczym usprawiedliwić. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja nie zaistniała, jakkolwiek bowiem do zwłoki (bezczynności) doszło, to nie była ona znaczna, brak jest przy tym uzasadnionych powodów, by przyjąć, że wynikała ona z niedbałego traktowania obowiązków procesowych ciążących na organie nadzoru i lekceważenia żądania zgłoszonego przez stronę i przedstawianych przez nią oświadczeń. Za powyższą oceną podąża stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej, o co skarżąca zresztą nie wystąpiła, pozostawiając powyższą kwestię prawną do uznania Sądu. Kierując się tym, że Wojewoda [...] przed dniem rozpoznania skargi wydał akt, którym rozpatrzył wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]czerwca 1996 r. (decyzja z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był przyjąć bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia wymaganej czynności (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.