VII SAB/Wa 244/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do zakończenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. B. w W. - w terminie 2 miesięcy - od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt I., III. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w rozpoznaniu sprawy opisanej w pkt I. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz Ł. S. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 13 października 2021 r. Ł.S. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]) w zakresie prowadzonego postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. B. w W. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na wniosek skarżącego w PINB [...] wszczęto postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. B. w W.. Po zgromadzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie PINB [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] odstąpił od wydania nakazu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") rozstrzygnięciem z [...] listopada 2016 r., Nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 198/17 uchylił powyższą decyzję. Ponownie analizując sprawę [...] WINB decyzją z [...] lipca 2018 r., Nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze zalecenia organu nadrzędnego, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w lokalu nr [...], PINB [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...] nałożył na A.G. i W.G. (dalej: "inwestorzy") obowiązek przedłożenia oceny akustycznej ścian między lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...] w omawianym budynku w porze nocnej i dziennej dla wszystkich urządzeń sanitarnych znajdujących się w lokalu mieszkalnym nr [...]. Ze względu na niewykonanie nałożonego obowiązku PINB [...] postanowieniem z [...] października 2021 r., Nr [...] zobowiązał inwestorów do wpłacenia kwoty 5000 złotych stanowiącej koszt sporządzenia przedmiotowej oceny akustycznej – w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Skargę na bezczynność PINB [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Ł.S., domagając się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania go do załatwienia sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wystąpił do organu powiatowego w sprawie nieprawidłowości w zakresie prac budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] podaniem z 15 lutego 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wydano zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania (znak: [...]). Skarżący wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. przesłał do [...] WINB skargę na bezczynność organu powiatowego, który pismem z [...] czerwca 2019 r. stwierdził zasadność przedmiotowej skargi. Podkreślił, że ostatnim pismem otrzymanym od PINB [...] do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, było postanowienie z [...] lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę PINB [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opóźnienie jakie nastąpiło w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie wynikało z nieznajomości przez pracowników inspektoratu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z dysproporcji pomiędzy ilością spraw a liczbą osób je prowadzących oraz ogromem działań, które spoczywają na organie. Organ powiatowy podkreślił, że od 2016 roku do chwili obecnej, tylko z obszaru [...], do inspektoratu wpłynęło łącznie 2406 nowych spraw z zakresu nadzoru budowlanego, 412 wniosków o pozwolenie na użytkowanie i 1051 zawiadomień o zakończeniu budowy, a ich prowadzenie powierzono trzem pracownikom. Duże znaczenie dla stanu przedmiotowej sprawy miały również sprawy kadrowe jakie kilkukrotnie nastąpiły na stanowisku odpowiedzialnym za prowadzenie tej sprawy. PINB [...] dodał, że pracownik obecnie odpowiedzialny za prowadzenie przedmiotowej sprawy został zdyscyplinowany. Na zakończenie organ dodał, że na bieg niniejszego postępowania wpływ miał również fakt ogłoszenia stanu epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył stosowne ponaglenie w piśmie z 23 kwietnia 2019 r. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie prowadzonego postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. B. w W., należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, LEX nr 2036047). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1). Istotą skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę złożoną w tym przedmiocie bierze pod uwagę wyłącznie to, czy została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy w danym stanie sprawy na organie spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w ustawowym terminie, jak również, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Z kolei przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie wywiązał się bowiem z ustawowego obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie, który wynosił 30 dni licząc od daty przekazania mu akt postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy. Przypomnieć trzeba, że w związku z zapadłym w toku niniejszego postępowania wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 198/17, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 7 grudnia 2018r. Po okresie 148 dni, organ podjął pierwszą czynność jaką było zawiadomienie o terminie oględzin, które zostały przeprowadzone w dniu 5 czerwca 2019r., a więc po upływie 170 dni po zwrocie akt organowi. W dniu [...] lipca 2019r. organ powiatowy wydał postanowienie na podstawie art 81 c ust 2 Prawa budowlanego i zobowiązał aktualnych właścicieli lokalu do przedstawienia oceny akustycznej ścian między lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...] w omawianym budynku w porze nocnej i dziennej dla wszystkich urządzeń sanitarnych znajdujących się w lokalu mieszkalnym nr [...]. Następnie organ pozostawał w bezczynności przez okres 2 lat i 3 miesięcy, bowiem kolejną czynnością organu było postanowienie Nr [...] z dnia [...] października 2021r., na podstawie którego wezwano zobowiązanych do wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia oceny akustycznej. Na datę wydawania wyroku przez Sąd, organ nie wydał decyzji załatwiającej sprawę. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała prawie trzyletnia bezczynność (trwająca od [...] grudnia 2018 do [...] maja 2019r., [...] 24 lipca 2019r. do [...] października 2021r. i następnie do dnia wyroku), uzasadniająca zobowiązanie organu do wydania aktu (w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność PINB [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu podania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu wniosku skarżącej jest efektem jego wielomiesięcznych zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi( a podkreślane w odpowiedzi na skargę ), obiektywne trudności związane ze zwiększeniem ilości wniosków kierowanych do nadzoru budowlanego [...] nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu spraw. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W realiach niniejszej sprawy koniecznym było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I-IV sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi – 100 zł.