VII SAB/Wa 281/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. M.-K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz K. M.-K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. K. M. – K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu administracji skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) pod sygn. akt [...] domagając się: - zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku w sprawie, - stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. - przyznania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r., A. K. i K. M. – K. zakwestionowali zgodność z prawem użytkowania nieruchomości położonej w P. przy ul. N., na działce nr [...] , należącej do M. T. W dniu 8 kwietnia 2015 r. PINB w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję usługową (wynajem pokoi). Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość przyjmując, że wobec dokonanego zgłoszenia nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie. WINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] października 2016 r. Skargę na ww. decyzję WINB złożyła K. M. – K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. skarżąca na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła do WINB ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez PINB w P. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. WINB uznał ponaglenie za bezzasadne. Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu. W wyniku rozpoznania odwołania K. M.– K. WINB decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji WINB wniósł M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 633/20 oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od tego go wyroku złożył M. T. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3001/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę PINB w P. wyjaśnił, że wydanie decyzji w sprawie nie było możliwe ze względu na wniesiony przez M. T. sprzeciw od decyzji WINB z dnia [...] lutego 2020 r. i przekazanie akt postępowania I i II instancji do WSA w Warszawie. PINB podniósł, że z pisma organu II instancji z dnia 26 marca 2020 r. wynika, że o przekazaniu sprzeciwu wraz z aktami sprawy do Sądu nie były poinformowane strony postępowania. Zdaniem PINB w tej sytuacji organ nie spowodował swym działaniem przewlekłości postępowania. Sąd stwierdza, że akta niniejszej sprawy, w całości pozostają w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna wobec spełnienia powyższego warunku. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy , zaznaczyć należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W cytowanym orzeczeniu Sąd wyjaśnił, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania jednak przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na wskazany stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja powyższej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. W sprawie poza sporem jest, że decyzja WINB z dnia [...] lutego 2020 r. uchylająca decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2019 r. (o umorzeniu postępowania) i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia została jednocześnie zaskarżona przez M. T. sprzeciwem do Sądu. Wbrew jednak stanowisku PINB taka sytuacja nie zwalnia organu pierwszoinstancyjnego od prowadzenia postępowania. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie powoduje, że organ I instancji ma wstrzymać się z podejmowaniem czynności, aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skarga do sądu na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji i nie może co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ I instancji (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16 - Lex nr 2102367, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2537/18 – publ. Cbosa). Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. na skutek wydania wyroku przez sąd administracyjny może nastąpić (chyba że sąd postanowi inaczej) zawieszenie wykonalności decyzji, także decyzji kasacyjnej. Do tego czasu bądź uprawomocnienia się takiego wyroku nie istnieją prawne przeszkody uniemożliwiające organowi pierwszej instancji prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Takiej przeszkody nie stanowiło również pozostawanie akt sprawy w dyspozycji Sądu. Organ I instancji mógł bowiem zwrócić się do Sądu o udostępnienie mu akt, w celu wykonania ich kserokopii umożliwiających dalsze procedowanie w sprawie. Pomimo powyższego oczekiwane w sprawie rozstrzygnięcie nie zostało wydane do dnia orzekania przez Sąd. Tym samym uznać należy za zasadny zarzut podniesiony w skardze, że PINB bezzasadnie odwleka wydanie ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organy administracji powinny pozostawać w posiadaniu akt administracyjnych lub ich kserokopii, aby w sposób sprawny, z zachowaniem terminów przewidzianych w przepisach prawa, prowadzić właściwe dla swych obowiązków postępowania oraz wydawać stosowne rozstrzygnięcia. Zaistniała w sprawie niniejszej zwłoka nie może być zatem usprawiedliwiona brakiem akt. Próba usprawiedliwienia powyższym braku aktywności organu w tym przedmiocie, stanowi zaś dowód przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ i nie może być zaakceptowana. Brak jest bowiem podstaw do aprobaty pozorowania przez organ na przestrzeni dwunastu miesięcy, że istnieje przeszkoda w wydaniu decyzji - w postaci braku akt sprawy, gdy tymczasem mogła być ona łatwo usunięta, co jednak w praktyce nie wystąpiło, także wobec interwencji skarżącej (wniesienie skargi). W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała roczna przewlekłość, uzasadniająca także zobowiązanie organu do wydania aktu stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Chodzi więc o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1419/19) Orzekając, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę dwie okoliczności. Po pierwsze PINB dokonał błędnej oceny, że wniesienie sprzeciwu na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza wydanie decyzji przez organ I instancji, co samo w sobie nie usprawiedliwia przewlekłego prowadzenia postępowania, ale też nie powoduje, że nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, nie bez znaczenia jest także fakt, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Nie można pominąć zdaniem Sądu, że stan ten powoduje utrudnienia w normalnym funkcjonowaniu organów i instytucji. Odnośnie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wyjaśnić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), przy czym środki wskazane w tym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Zdaniem Sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru przewlekłości/bezczynności wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika w wysokości 480 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).