VII SAB/Wa 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu odwołania wskazanego w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu jego odwołania z 6 października 2017 r. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. (nr [...]) orzekającej o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) zatrzymał J. S. prawo jazdy kategorii B w związku z przekroczeniem przez skarżącego liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, do czasu wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. W piśmie z 6 października 2017 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 11 października 2017 r., skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że J. S. w dniu 17 stycznia 2018 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie, w związku z nierozpoznaniem odwołania, a następnie w dniu 14 maja 2018 r. wniósł do Sądu skargę na bezczynność organu odwoławczego w tej sprawie. W skardze do Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 12 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione nierozpoznanie odwołania w ustawowym (miesięcznym) terminie oraz niepowiadomienie o przyczynach niezakończenia postępowania. J. S. wniósł o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania jego odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenie rażącej bezczynności organu, 3) zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935], obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na bezczynność tego organu (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]), zgodne z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przewlekłością postępowania, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Chodzi tu o sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie (nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia otrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odwołania J. S. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. (nr [...]) orzekającej o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy (18 października 2017 r.) do dnia orzekania przez Sąd decyzja nie została wydana. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w nie rozpoznało odwołania, mimo upływu ponad 10 miesięcy liczonych od dnia jego otrzymania do dnia wydania orzeczenia przez Sąd. Organ odwoławczy pozostaje więc w tej sprawie bezczynny, ale zdaniem Sądu, ta bezczynność nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu odwołania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale jest usprawiedliwiana, co wynika z odpowiedzi na skargę, ilością spraw wymagających rozpoznania przez ten organ. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, termin jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym orzeczeniem, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku J. S. o przyznanie sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za szkody lub uszczerbek w wysokości 10.000 zł. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przede wszystkim pełni funkcję odszkodowawczą, a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285). Należy zauważyć, że ze skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy (straty, szkody) która zasługiwałaby na zrekompensowanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia odwołania skarżącego w terminie jednego miesiąca do daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która nie jest rażąca. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (dotyczącym przyznania skarżącemu sumy pieniężnej). O kosztach postępowania (zwrocie skarżącemu wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.