VII SAB/Wa 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnot Mieszkaniowych w [...]: nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1, 2, 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 9 ust. 1, oraz 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.), w trybie art. 104 oraz 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."), wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespół budowlany złożony z trzech budynków mieszkalnych, tak zwanych [...], wzniesiony w 2. połowie lat 30. XX w., położony w [...] przy ul. [...],[...], gm. [...], pow. [...]. W dniu [...] maja 2018 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w [...] (dalej jako "Wspólnoty", "strona skarżąca"). Odwołanie zostało podpisane przez adwokata K. P.. Do odwołania załączono upoważnienie ww. Wspólnot z dnia [...] sierpnia 2015 r. dla J. Ś. do reprezentowania Wspólnot przed instytucjami państwowymi, w tym [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, oraz pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] maja 2018 r., którym J. Ś., działając jako pełnomocnik Wspólnot upoważnił adwokata K. P. oraz adwokata K. R. do reprezentowania Wspólnot w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu budowlanego złożonego z trzech budynków mieszkalnych, tak zwanych białych bloków, położonych w [...] przy ul. [...] gm. [...], pow. [...], przed organami administracji i sądami administracyjnymi. Pismami z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał Wspólnoty oraz adwokata K. P., do nadesłania w terminie 7 pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, "oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu imiennego pełnomocnictwa, potwierdzającego prawo pana K. P. do reprezentowania Wspólnot Mieszkaniowych nr [...]i [...] przy ul. [...] i [...] w [...] w niniejszej sprawie.". W piśmie wskazano, że do odwołania została dołączona uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi K.P. "do reprezentowania pana J.Ś..". Przytoczono także treść art., 32 i art. 33 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu adwokat K. P. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. ponownie przesłał poświadczony za zgodność z oryginałem odpis ww. pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2018 r. J. Ś. także w dniu [...] czerwca 2018 r. przesłał do organu oryginał ww. pełnomocnictwa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zatytułowanym "Zawiadomienie" poinformował Wspólnoty oraz adwokata K.P., że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiono odwołanie bez rozpoznania. Organ wskazał, że z upoważnienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że zarządy Wspólnot upoważniły J. Ś. do: reprezentowania Wspólnot przed instytucjami państwowymi, w tym [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, odbioru i wysyłania korespondencji, składania i odbierania wniosków oraz dokonywania wszelkich czynności niezbędnych do ich uzyskania, odbioru decyzji oraz przechowywania i korzystania z dokumentacji. Zdaniem organu pełnomocnictwo to nie upoważniało natomiast J. Ś. do udzielania dalszych pełnomocnictw. Organ wskazał że na wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie przedłożono pełnomocnictwa, które w sposób prawidłowy wykazywałoby umocowanie adwokata K. P. do działania w imieniu Wspólnot. Organ uznał, że adwokat K.P. nie był należycie umocowany w imieniu Wspólnot, gdyż pełnomocnictwo, którym dysponował, zostało mu udzielone przez osobę nieposiadającą do tego uprawnienia. J. Ś. nie został bowiem umocowany przez ww. Wspólnoty do udzielania dalszych pełnomocnictw. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego wyłącznie, gdy możliwość taka wynika z treści pełnomocnictwa głównego bądź też z przepisów ogólnych. W dniu [...] października 2018r. wpłynęło do Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w [...] ponaglenie strony skarżącej wniesione w trybie art. 37 k.p.a.. Wskazano, że organ nie wskazał należycie, w jaki sposób należało uzupełnić braki formalne złożonego odwołania. Organ powinien był wskazać konkretnie czego oczekuje od pełnomocnika przy uzupełnianiu braków odwołania. Organ nie wskazał w wezwaniu do uzupełnienia braków, że domaga się od pełnomocnika wykazania umocowania J. S. do reprezentowania Wspólnot Mieszkaniowych ani wykazania uprawnienia J. S. do udzielania dalszych pełnomocnictw. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, pełnomocnik prawidłowo uzupełnił braki odwołania przedkładając urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2018 roku, które to uprawnia adwokata K. P. do reprezentowania Wspólnot. W konsekwencji organ naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo nieprawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Reasumując, strona skarżąca podniosła, że pełnomocnik uzupełnił braki formalne zgodnie z treścią wezwania organu, który nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wspólnoty złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniły bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Powtórzyły zarzuty i argumentację zawartą w ponagleniu W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dodatkowo podkreślił, że adwokat K. P. sam wskazał w odwołaniu, że reprezentuje J. Ś.. organ zażądał więc potwierdzenia umocowania K. P. do działania w imieniu ww. Wspólnot Mieszkaniowych, jako stron postępowania, a nie J. Ś.. W odpowiedzi na wezwanie, K. P. ponownie złożył to samo pełnomocnictwo, udzielone mu przez J. Ś., co oznacza, że brak formalny odwołania nie został uzupełniony. Wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało również skierowane do stron postępowania, tj. Wspólnot Mieszkaniowych Żadna ze stron postępowania nie potwierdziła umocowania pana K. P.. Zdaniem organu zgromadzone w aktach dokumenty nie potwierdzają, że adwokat K. P. został prawidłowo umocowany do reprezentowania stron postępowania administracyjnego, dlatego odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w [...] jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], a tym samym nierozpoznanie tego odwołania. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) obowiązującym od 1 czerwca 2017 Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu, Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2018 roku zwróciła się do ZDM o podjęcie niezbędnych czynności w związku z rozebraniem fragmentu drogi dojazdowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] i tym samym uniemożliwieniem skarżącej wyjazd na ulicę [...]. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r. Pismami z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał Wspólnoty oraz adwokata K. P., do nadesłania w terminie 7 pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, "oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu imiennego pełnomocnictwa, potwierdzającego prawo pana K. P. do reprezentowania Wspólnot Mieszkaniowych nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w [...] w niniejszej sprawie.". W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu adwokat K. P. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. ponownie przesłał poświadczony za zgodność z oryginałem odpis ww. pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zatytułowanym "Zawiadomienie" poinformował Wspólnoty oraz adwokata K. P., że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiono odwołanie bez rozpoznania. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ w pismach z dnia [...] czerwca 2018 r. nie wskazał należycie, w jaki sposób należało uzupełnić braki formalne złożonego odwołania. Organ powinien był wskazać w sposób jasny, czego oczekuje od pełnomocnika strony skarżącej przy uzupełnianiu braków odwołania. Organ nie wskazał w wezwaniu do uzupełnienia braków, że domaga się od pełnomocnika wykazania uprawnienia J.S. do udzielania dalszych pełnomocnictw. Zdaniem Sądu wątpliwości organu co do treści pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., które to pełnomocnictwo - zdaniem organu - nie upoważniało J. Ś. do udzielania dalszych pełnomocnictw, można wywnioskować dopiero z treści pisma organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym pozostawiono przedmiotowe odwołanie bez rozpoznania. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, pełnomocnik strony skarżącej zgodnie z treścią wezwania z dnia [...] czerwca 2018 prawidłowo dokonał próby uzupełnienia braków odwołania przedkładając urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2018 roku, które to uprawnia adwokata K. P. o do reprezentowania Wspólnot. Podkreślić należy, że Sąd w składzie orzekającym uznał, iż na etapie wyjaśniania umocowania autora odwołania do dokonania czynności procesowej doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu – jak już wyżej wskazano- w wezwaniu zredagowanym przez organ opisano inną okoliczność w zakresie braku formalnego, niż później oceniono to w piśmie pozostawiającym odwołanie bez rozpoznania. Zauważyć więc trzeba, że aby można było mówić o nieusunięciu braku formalnego w wyznaczonym terminie jako podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania. organ musi skutecznie i w sposób jasny bez konieczności dokonywania wykładni jego żądania skierować wystąpienie do strony czy działającego w jego imieniu pełnomocnika. Co istotne stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w poglądach doktryny i orzecznictwa. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1731/15) stwierdził, że "Wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania" - LEX nr 2170765. Organ dopuścił się naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli) poprzez błędne wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku oraz przepisu art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie przez organ błędnej informacji w zakresie uzupełnienia odwołania, jakie powinien był złożyć pełnomocnik strony skarżącej. W konsekwencji organ naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo nieprawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jest zasadna, wezwanie do uzupełnienia braku odwołania przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego do działania w postępowaniu odwoławczym było wadliwe, a w konsekwencji wadliwe było pozostawienie bez rozpoznania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.. Wskutek tego błędnego działania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania strony skarżącej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, spór ma charakter interpretacyjny dotyczący stosowania art. 64 § 2 k.p.a., a istota sporu mogła budzić wątpliwości prawne organu. Wprawdzie od dnia wniesienia odwołania do dnia orzekania - w przedmiocie bezczynności organu - przez Sąd upłynęło wiele miesięcy, to jednak bezczynność organu wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym w ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu na podstawie art. 149 §1 pkt 2 p.p.s.a. należało zobowiązać organ do wydania aktu w terminie 60 dni od daty zwrotu akt do organu (pkt III sentencji wyroku). Podkreślić należy, że rozpoznanie przez organ odwołania winno być poprzedzone jasnym i znajdującym odzwierciedlenie w wątpliwościach organu wezwaniem do usunięcia braków formalnych odwołania. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.