VII SAB/Wa 53/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia odrzucić skargę S.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. "na nierozpoznanie prawne i merytoryczne skargi z dnia 18 marca 2014 r. pod nr rej. [...] z dnia 21 marca 2014 r. dotyczącej likwidacji drogi wewnętrznej pożarowej oznaczonej jako działka nr [...] łączącej ulicę [...] z ulica [...] w [...]". W skardze domagał się zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego: do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego oraz dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że do organu w dniu 21 marca 2014 r. wpłynęła skarga S.D. z dnia 18 marca 2014 r., wniesiona zgodnie z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), na [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej likwidacji drogi wewnętrznej pożarowej, którą organ rozpoznawał w trybie skargowym, tj. w oparciu o przepisy działu VIII k.p.a. Po szczegółowej analizie skargi i akt, organ pismem (zawiadomieniem) z dnia 8 maja 2014 r. zajął w sprawie stanowisko i udzielił odpowiedzi na wniesioną skargę. Skarga została zatem rozpatrzona w Departamencie Skarg i Wniosków Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w granicach posiadanych przez organ kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić należy, że postępowanie skargowe uregulowane w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, to jest postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, iż do właściwości sądu administracyjnego nie należy ocena sposobu działania organów, gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy skargowe rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie działają strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. W orzecznictwie prezentowany jest niekwestionowany pogląd, iż postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1110/04, LEX nr 171200; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 193/04, LEX nr 165916; z dnia 7 grudnia 2006 r. , sygn. I SA/Wa 1785/06, LEX nr 320599). Sprawy te nie zostały poddane kontroli sądów administracyjnych, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania. Także ewentualna bezczynność organów w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1084/14, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Jeśli obywatel jest niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez organ, może złożyć skargę na działalność tego właśnie organu, ale nie skargę sądowoadministracyjną. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygająca jest okoliczność, że skarga S.D. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została rozpoznana przez organ w trybie Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" – i zakończona zawiadomieniem z dnia 8 maja 2014 r. sporządzonym w oparciu o art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. Sposób zakończenia postępowania zainicjowanego takim środkiem zaskarżenia, jak również sposób procesowania wywołanego jego wniesieniem, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga S.D. nosi wszelkie cechy tzw. skargi powszechnej, tj. skargi o jakiej mowa w art. 227 k.p.a. Ustalenie tego faktu przez organ należy uznać za prawidłowe. S.D. skarży się bowiem na niewłaściwe załatwianie jego sprawy/skargi/wniosku przez organy administracji. Jak sam skarżący wskazuje w swojej skardze z dnia 18 marca 2014 r. "podstawą prawną do działania w tym zakresie stanowią przepisy działu VIII k.p.a. – skargi i wnioski’. Wskazać zatem trzeba, że Sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych, a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1300/08 i z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IIOSK 533/07). Ewentualna bezczynność organu w postępowaniu skargowym przez ten organ przy zastosowaniu przepisów działu VIII k.p.a. również nie podlega ocenie sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Określony w tym przepisie zakres kognicji sądu w sprawach skarg na bezczynność pokrywa się z kognicją sądów w sprawach ze skarg na akty lub czynności wymienione w przepisach poprzedzających, tj. w pkt 1 – 4 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, gdy niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawach innych aktów lub czynności, wyłączona jest także możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1084/14, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Podsumowując, skoro w ramach omawianego działania/bezczynności organu nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.